111 高普考普通考試 都市計畫技術 土地使用計劃概要 考古題詳解

核心觀念 本題以命題當年（民國 111 年）法規與土地使用計畫學理為準。本題核心在於測驗考生對於「非都市發展用地／限制發展區」之管制目的，以及「土地使用管制（Police Power）所衍生之財產權限制與補償救濟」的整合應用能力：

1. 保護區之法定定位與功能：依《都市計畫法》第 32 條及各直轄市、縣（市）都市計畫法施行細則（如《都市計畫法臺灣省施行細則》第 27 條）之規定，保護區之劃定係為國土保安、水土保持、維護天然資源與公害防治，屬於實質空間規劃中的「限制發展區」（Non-urbanizable area）。其功能涵蓋防減災、生態保育、都市界線控制（遏止都市蔓延）與環境調適。
2. 財產權保障與特別犧牲理論：依《中華民國憲法》第 15 條保障人民財產權之意旨，土地使用管制本屬財產權之「社會責任（社會義務）」，地主負有忍受義務；然若管制強度逾越社會義務之合理範疇，致使土地完全無法使用或形成「特別犧牲」時，國家應建立合理之權益保障、補償或調適機制（參考司法院釋字第 400 號、第 440 號解釋意旨）。

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解題方法

1. 子題（一）切入點：從「法規明定功能」出發，並延伸至「現代土地使用計畫學理」與「韌性都市」的宏觀視角。答題架構分為：國土保安與水土保持、生態資源保育、防止都市蔓延、氣候調適與公害阻隔、休閒景觀等五大功能，展現專業的論述層次。
2. 子題（二）切入點：先建立法理界限（區分「社會義務」與「特別犧牲」），再由「經濟補償」、「發展權調節」、「容許使用彈性」、「退場與收購機制」等四大面向提出具體制度設計，避免只回答單一的「容積移轉」或「金錢補償」，以展現全面的土地政策工具箱。

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選項分析 本題為申論題，無選擇題選項。各子題之評分爭點與作答權重分析如下：

• 第（一）小題（保護區之功能，15 分）：
• 滿分關鍵：切忌僅背誦法條「國土保安、水土保持」寥寥數語。必須將法定目的轉化為都市計畫規劃效益，例如結合「都市增長邊界（UGB）」、「綠帶（Greenbelt）」觀念，並論及微氣候調節與防減災效益。
• 常見失分點：將「保護區」與「農業區」功能混為一談（過度強調農糧生產），或遺漏其在都市空間形態上所扮演的「城鄉界線阻隔」功能。
• 第（二）小題（保障地主受損權益，10 分）：
• 滿分關鍵：能點出憲法層次的財產權特別犧牲意旨，並提出多元配套工具（租稅減免、容積移轉、生態系服務給付、容許項目彈性化、定期檢討變更）。
• 常見失分點：答案過度偏向「全面由政府出資徵收」（在財政上不可行且不符比例原則），或忽略實務上現行已運作之容許使用與租稅抵免工具。

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解題技巧

1. 申論結構層次化：申論題採「前言（破題定義） $\to$ 核心主幹（條列化論述） $\to$ 結語（法理總結）」三段式架構，標題標號明確（一、(一)、1.、(1)）。
2. 關鍵字精準植入：作答時必須出現專業名詞，如「土地使用分區管制」、「限制發展區」、「都市增長邊界（UGB）」、「發展權移轉（TDR）」、「財產權之社會義務」、「特別犧牲」、「生態系統服務給付（PES）」。
3. 避免極端主張：保護區限制開發係基於重大公益，不能將所有限制皆視為需要政府以現金發放補償；論述應著重在「外部效益內部化」與「土地發展權衡平」之制度工具。

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【答案】

(一) 都市計畫保護區之功能

都市計畫保護區係主管機關依《都市計畫法》第 32 條及相關施行細則，為維護公共安全與自然環境所劃定之「限制發展區」，其在土地使用計畫中具備下列五大核心功能：

1. 國土保安與水土保持功能（防災減災） 保護區多劃設於丘陵地、山坡地、順向坡、土石流潛勢溪流或斷層帶周邊。透過限制大規模整地與高強度開闢，保存天然植被與地表入滲率，能有效防止崩塌、落石、土壤流失及山洪暴發，降低下游都市建成區的洪泛與坡地災害風險，落實都市防災與國土保安。

核心觀念 本題以命題當年（民國 111 年）法規為準，測驗都市計畫技術類科兩大核心能力：一是都市土地使用計畫中對「農業用地多功能性（Multifunctionality of Agriculture）」與「成長管理（Urban Growth Management）」學理角色的掌握；二是現行國土空間規劃體系轉軌下，《都市計畫法》與《國土計畫法》分區對應之制度理解。

• 法規依據：
• 《都市計畫法》第 32 條、第 38 條及各直轄市、縣（市）都市計畫法施行細則中關於農業區之劃設意旨與使用管制規定。
• 《國土計畫法》第 20 條、第 21 條（國土功能分區劃設原則與使用管制）。
• 內政部依《國土計畫法》所頒布之《全國國土計畫》（107 年公告實施）及《直轄市、縣（市）國土計畫》（110 年公告實施）之國土功能分區劃設指引。 （法規變動提醒：立法院後續針對國土功能分區圖公告期程曾有修法研議與調整，惟國土功能分區之劃設原則與分類本質，仍以命題當年公告之國土計畫指引為準。）
• 核心學理：
• 農業用地多元價值：包含生產（經濟）、生活（社會文化、休閒遊憩）、生態（環境維護、微氣候、防汛滯洪）及土地儲備（空間成長秩序）。
• 國土功能分區轉軌原則：都市計畫農業區原則上維持都市計畫體系管制，但因應環境敏感性、優良農地完整度與城鄉發展需求，將被引導分類至不同之國土功能分區。

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解題方法 本題為標準的雙子題申論題，採「雙核心論述法」展開：

1. 第一子題（多樣功能與角色）：跳脫「農業區僅作耕作生產」的狹隘觀點，運用「生產、生活、生態（三生）＋防災＋成長管理」五大面向進行系統化切入，條列其在都市有機體中的功能定位。
2. 第二子題（國土功能分區劃設之差異）：依據《全國國土計畫》劃設原則，釐清都市計畫農業區在轉軌至國土功能分區時並非「單一對應」，而是視其資源特性可能被劃為四種不同分區（城鄉發展地區第 2 類之 3、農業發展地區第 5 類、國土保育地區第 1/2 類、城鄉發展地區第 1 類），並從「劃設目的」、「管制導向」及「發展彈性」三層面進行橫向比較與差異分析。

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選項分析 本題為申論題型，無個別選項。作答評分重心分配如下：

• 子題一配分比重（約佔 50%）：能否完整申述農業區超越單純糧食生產的各項公共利益功能（如抑制蔓延、都市微氣候調節、滯洪防災與發展儲備）。
• 子題二配分比重（約佔 50%）：能否精準寫出國土功能分區的分類名稱（特別是「城鄉發展地區第 2 類之 3」與「農業發展地區第 5 類」），並清晰說明劃為不同分區背後的決策判準與實質管制差異。

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解題技巧

1. 答題架構化：利用標號與小標題展現邏輯層次，切忌長篇大論未分段落。
2. 記憶口訣：

• 農業區功能角色：「產（生產）、生（生態）、休（生活/休閒）、防（滯洪防災）、備（土地儲備）」。
• 國土分區對應：「都計農地原則入城（城 2-3）、優良專案轉入農（農 5）、環境敏感入國保（國保 1 或 2）、實質整體開發歸城 1」。

3. 常見失分陷阱：

• 誤以為「都市計畫農業區」只會被劃設為「農業發展地區」。事實上，依國土計畫劃設原則，都市計畫內農業區原則上列入「城鄉發展地區第 2 類之 3」，符合特定條件者才劃為「農業發展地區第 5 類」，若忽略城 2-3 將大幅失分。
• 遺漏環境敏感地區被劃入「國土保育地區」的可能性。

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【答案】

(一) 都市計畫農業區之多樣功能與角色

都市計畫農業區係指在都市計畫範圍內，為保持農業生產、維護自然資源或因應都市健全發展需要而劃定之土地使用分區。隨都市規劃理論演進，農業區已由單一之耕作功能轉變為兼具多樣性之公共財角色，其主要功能與角色分述如下：

1. 糧食生產與都市在地供給功能（生產角色）

• 維持都市周邊基本農、林、漁、牧業之生產環境，提供都會區新鮮、低碳足跡之在地蔬果生鮮物產。
• 保障特定高經濟價值作物、園藝花卉及都市農業之作業空間，維持在地農業經濟產值。

2. 都市成長管理與抑制蔓延功能（空間管制角色）

• 作為都市擴張之緩衝帶（Buffer Zone）或綠帶（Greenbelt），明確界定城鄉發展邊界（Urban Growth Boundary, UGB）。

核心觀念

本題以命題當年（民國 111 年）之《國土計畫法》及內政部公告實施之《全國國土計畫》法規為準（現行法後續雖對國土功能分區圖全面公告實施期程有所展延，但分區劃設原則與分類架構維持一致）。考點核心在於土地使用計畫體系之轉型機制：

1. 城鄉發展分區分類與功能：依據《國土計畫法》第 20 條第 1 項第 4 款與第 21 條第 4 款之法定劃設原則與分類，並結合《全國國土計畫》所訂定之各類別細分準則（城鄉發展分區第 1 類、第 2 類之 2-1、2-2、2-3 類及第 3 類）。評量考生對國土空間機能配置與成長管理介面的掌握度。
2. 計畫性質之典範轉移（Paradigm Shift）：對比《區域計畫法》架構下「非都市土地現況編定」之消極性，與《國土計畫法》強調「永續發展」、「成長管理（Growth Management）」及「空間前瞻引導」之主動性差異。

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解題方法

1. 子題(一) 解題架構（20 分）：

• 採「法規範疇（上位定位）$\rightarrow$ 法定三類別（法定原則）$\rightarrow$ 全國國土計畫細分組別與實質功能（實務落地）」的三層次鋪陳。
• 務必說明劃設目的（人口、產業密集度與儲備用地概念），並清楚區分「第 1 類（既有成熟發展區）」、「第 2 類（儲備與發展中地區，含 2-1、2-2、2-3 分流管制）」及「第 3 類（原住民族聚落生活空間）」之功能定位與空間屬性。

2. 子題(二) 解題架構（5 分）：

• 5 分之小題應去蕪存菁，直擊計畫理論核心。
• 從「規劃導向（消極現況登記 vs. 積極前瞻引導）」、「空間管制哲學（個別被動許可 vs. 總量成長管理）」、「位階整合性（分散片段 vs. 上下一貫之永續調處）」三大維度切入，建立對比結構。

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選項分析

本題為高普考申論題型，無選項。考生作答時應以條列化、標題化呈現，切忌整段不分段之敘述，並嚴格依配分比重（20 分：5 分）分配作答版面與時間（約 80%：20%）。

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解題技巧

1. 名詞精準度：寫到「城鄉發展分區」時，切勿僅寫出大分類，若能寫出全國國土計畫的「第 2-1 類（儲備發展）」、「第 2-2 類（已取得開發許可）」、「第 2-3 類（既有聚落或特定產業輔導聚落）」，為奪取 16 分以上高分的關鍵。
2. 避免混淆分區界線：都市計畫區內之「農業區」與「保護區」，原則上不劃入城鄉發展分區第 1 類（多劃入農業發展分區第 5 類或國土保育分區），此為重要觀念陷阱，必須於答案中點出。
3. 對比關鍵字強化：回答子題(二)時，緊扣「現況追認 vs. 未來引導」、「零星點狀開發 vs. 集約成長管理」、「使用權利靜態確認 vs. 國土資源總體調配」等專業術語，方能獲得評閱委員青睞。

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【答案】

(一) 國土功能分區中，城鄉發展分區分類之類別及功能

依據《國土計畫法》第 20 條、第 21 條及《全國國土計畫》之規定，城鄉發展分區係指「都市化程度較高及其周邊地區，或都市發展用地儲備地區」。其主要功能為集約利用土地、滿足人口與產業發展需求、引導城鄉有序擴展並防杜都市蔓延（Urban Sprawl）。

城鄉發展分區之分類類別及其功能分述如下：

1. 城鄉發展分區第 1 類（城 1）

• 劃設類別：指都市化程度最高、發展成熟之地區，主要包含都市計畫發布實施之地區（但不包含都市計畫農業區、保護區）。
• 實質功能：

核心觀念

本題評量都市計畫規劃程序中「基礎調查與分析」（Survey and Analysis）之核心技術與實務操作。以命題當年（民國 111 年）法規為準，相關法規依據與學理定義如下：

1. 法規依據：

• 《都市計畫法》第 15 條及第 22 條規定，主要計畫與細部計畫書圖均應表明土地使用現況與計畫。
• 《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》第 4 條規定，都市計畫通盤檢討前應辦理基本調查及發展現況分析，包括自然環境、人口、產業、土地使用、公共設施、交通運輸及實質環境等。
• 內政部訂定之《國土利用現況調查辦法》與土地利用分類系統，提供標準化之空間土地覆蓋與實質使用分類基準。

2. 本質定義： 都市土地使用現況調查係指藉由圖資套疊、航照遙測判釋、現場勘查等方法，系統性蒐集規劃區內每筆土地及建築物之「空間位置（Where）」與「實質使用屬性（What/How）」，作為評估土地利用效率、診斷都市問題、推估未來發展需求，以及擬定土地使用分區管制之核心依據。

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解題方法

本題為標準申論題，切入策略應兼顧「都市計畫學理邏輯」與「GIS（地理資訊系統）實務作業流程」：

1. 子題 (一) 調查項目、內容與資料應用（15 分）：

• 調查項目與內容：採「土地（地籍／自然）」、「建築物（實體）」及「活動機能（實質使用）」三大構面條列展開，確保涵蓋宗地權屬、建蔽容積現況、建築結構屋齡及實際營業／生活機能。
• 資料的應用：依循都市計畫規劃程序，說明由現況調查如何銜接至「課題發掘」、「供需預測」、「土地使用分區配置」與「公共設施檢討」。

2. 子題 (二) 事前準備與事後資料庫建置方式（10 分）：

• 事前準備：以標準外業作業程序拆解，涵蓋底圖整合套疊（地籍圖、地形圖、都市計畫圖）、分類標準制定、調查表與行動載具設計、人員組訓與排程。
• 事後資料庫建置：以 GIS 空間資料庫生命週期說明，涵蓋資料清理檢核、圖資與屬性關聯（Join/Relate）、拓撲檢查（Topology）、圖層結構化儲存與後續更新維護機制。

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選項分析

本題為申論題，無選擇題選項。作答時各評分要點論述比重配置如下：

• 子題 (一) 配分 15 分，應分配約 60% 篇幅：項目與內容占 8 分（須完整列出五大項），資料應用占 7 分（須涵蓋分區、公共設施、都市更新與發展預測四大應用面）。
• 子題 (二) 配分 10 分，應分配約 40% 篇幅：事前準備占 5 分（圖資、標準、工具、人員），資料庫建置占 5 分（屬性關聯、資料拓撲、資料庫管理機制）。

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解題技巧

1. 答題架構化：利用「條列式＋項目標題」呈現，切忌寫成一大段散文。項目與應用要形成一對一或明確的因果對應關係。
2. 專業術語加分項：帶入實務核心名詞，如「宗地（Parcel）層級」、「地籍圖與航照圖套疊」、「容積耗用率」、「公共設施保留地開闢現況」、「拓撲除錯（Topology Checking）」、「國土利用現況調查分類系統」。
3. 避開常見陷阱：

• 避免將「現況調查」狹義局限於「現況是住宅還是商業」，遺漏了「建物構造、樓層、屋齡」與「權屬性質」。
• 資料庫建置不可只寫「打成 Excel」，必須明確說明「空間圖形資料（向量圖層）」與「屬性資料表（Attribute Table）」透過唯一鍵值（Key，如地號或建號）進行連結的 GIS 觀念。

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【答案】

(一) 都市土地使用現況調查之項目、內容與資料的應用

1. 調查項目與內容

以宗地（Parcel）或街廓（Block）為基本調查單元，具體調查項目與內容包含以下五大構面：

1. 土地權屬與產權狀態：

• 調查公有地（國有、直轄市／縣市有、鄉鎮市有）、私有地、祭祀公業、未登記土地之分布範圍與比例，以及宗地權屬細分、共有持分複雜度。

2. 土地實質使用機能：

• 依標準土地利用分類系統調查地表實際使用狀態，包含住宅使用、商業使用、工業與倉儲製造、機關學校、農業耕作、交通運輸設施及閒置空地（包含未利用地、廢棄地）。

3. 建築物實體屬性與使用強度：