108 高普考高考三級 一般行政 公共政策 考古題詳解

核心觀念

本題核心在於公共選擇理論（Public Choice Theory）與非市場失靈理論（Non-market Failure Theory）對「政府失靈」（Government Failure）的成因剖析與解方。考點聚焦於兩大理論層次：

1. 官僚體系失靈：從行政組織內部行為、官僚動機及委託—代理關係（Principal-Agent Problem）切入。核心理論包括尼斯坎南（W. Niskanen）的「官僚預算極大化模型」、沃爾夫（C. Wolf, Jr.）的「內部性與組織目標錯置」、萊賓斯坦（H. Leibenstein）的「X-無效率」（X-Inefficiency），以及帕金森定律（Parkinson's Law）。
2. 政府供給失靈：從政府作為單一公部門生產者介入市場時的結構性限制切入。包含缺乏價格引導機制、公共財搭便車導致偏好顯露不全、多數決矛盾（Arrow's Impossibility Theorem）、尋租行為（Rent-seeking）及沉沒成本導致的退場困難。
3. 防範機制：新公共管理（NPM）與新治理典範提出的民營化、市場化工具、績效預算、政策評估（含日落條款）及公民參與課責機制。 (註：本題涉及之相關制度與法制，均以命題當年民國 108 年之法規與政策環境為準。)

---

解題方法

本題為標準的「三段論申論題型」，命題結構包含三個子問（成因剖析、案例印證、防範對策）。解題時應採「概念對比」與「結構化歸納」切入：

1. 嚴格區隔「官僚體系」與「政府供給」：不可將兩者混為一談。「官僚體系」著重於組織內在微觀行為者（官僚/公務員）​的自利動機、組織病象與委託代理問題；「政府供給」則著重於體制巨觀面（市場替代者）​缺乏價格機制、政治多數決加總偏好失真及缺乏破產機制。
2. 實務案例緊扣理論：選擇具代表性、爭議明確且符合台灣公共治理經驗的案例（如閒置公共設施「蚊子館」或公營事業虧損），將官僚的預算極大化傾向與政府獨占供給的無效率結合論述。
3. 防範對策對症下藥：針對「官僚動機」提出預算制度與內部績效改革；針對「政府供給」提出市場競爭引進（公私協力）、評估退場機制與透明課責。

---

選項分析

本題為公務人員高等考試三級考試（申論題），並非選擇題型，故無個別客觀選項。本題在閱卷評分上的各子題爭點拆解如下：

• 子題一：官僚體系造成的政府失靈（佔分權重約 35%）：必須精確論述「預算極大化」、「X-無效率」與「內部性」。若僅籠統回答「官僚怠惰」或「效率低落」，未觸及公共選擇理論專有名詞，難獲高分。
• 子題二：政府供給造成的政府失靈（佔分權重約 35%）：必須闡述「缺乏市場價格競爭」、「無破產威脅」、「偏好顯露困難」及「政治尋租」。需點出直接由政府生產與配置財貨時的結構性缺陷。
• 子題三：實際案例說明（佔分權重約 15%）：須具體指出案例主體、決策過程如何契合上述成因（如為求政績過度投資、未精算自償率等），切忌僅以一句話帶過。
• 子題四：避免政府失靈的防範對策（佔分權重約 15%）：應按「引進市場機制」、「重塑組織誘因」、「強化監督課責」分點論列具體政策工具。

---

解題技巧

1. 破題對稱性：第一段應明確將成因分為「官僚體系面（供給者內在誘因）」與「政府供給面（體制與市場機制缺乏）」，結構越對稱，閱卷印象越佳。
2. 善用理論專有名詞：適度標註關鍵學理概念與學者（如 W. Niskanen、H. Leibenstein、C. Wolf, Jr.），能快速展現應考深度。
3. 案例選取避免爭議過鉅之政治個案：挑選結構性明確、朝野具共識之制度性失靈案件（例如「地方公共設施閒置/蚊子館」或「早期國營事業長期虧損與用人僵化」），推論最具說服力。

---

【答案】

一、官僚體系造成政府失靈之成因

官僚體系是由依循法規與層級節制運作的行政人員所構成，其導致政府失靈之成因主要源自公務人力的自利動機與組織特性：

1. 預算極大化傾向（Budget-Maximizing Tendency）： 依據尼斯坎南（W. Niskanen）之公共選擇模型，官僚缺乏追求市場利潤的誘因，其個人升遷、權力、聲望及部屬規模皆與「掌控的預算規模」成正比。因此，官僚常有過度編列預算、擴大機關職能的強烈動機，導致公共財或勞務產出超出社會最適水準（Over-supply）。

核心觀念 本題屬於「公共政策分析途徑」與「政策問題建構／利害關係人分析」的整合型考題，主要測驗考生掌握公共政策中兩大核心分析工具的理論內涵與辨析能力：

1. 政策利害關係人途徑（Policy Stakeholder Approach）：以學者 William N. Dunn 的政策分析架構為核心。政策利害關係人是指「影響政策或受政策結果影響的個人、群體或組織」。本題測驗利害關係人的「政策訴求（Claims）」、「研究用途（避免第三類型錯誤、提升可行性）」以及「影響政策的特質（權力不對稱、主觀價值導向、動態博弈等）」。
2. 多元觀點分析法（Multiple Perspectives Analysis, MPA）：由系統科學與政策學者 Harold A. Linstone 所提出，主張傳統政策分析過度偏重「技術觀點（T）」，必須同時導入「組織觀點（O）」與「個人觀點（P）」，藉由三種不同透鏡（T-O-P）的交省，彌補傳統理性量化模型的盲點。

---

解題方法 本題配分共 25 分，採二階段、四核心子題的邏輯開展：

1. 第一大題（15 分）：利害關係人分析的三重結構

• 訴求（Claims）：界定利害關係人基於自身利益、價值偏好與問題界定，對政府提出的資源分配、程序參與或權利保障主張。
• 研究用途：聚焦於政策生命週期前端與後端的價值，特別是「正確界定問題（避免第三類型錯誤）」、「評估政治可行性」與「促進審議民主合法性」。
• 影響特質：從政治學與公共政策網絡角度，歸納利害關係人具備之「利益驅動性」、「權力不對稱性」、「策略性互動（聯盟／抗爭）」及「動態情境性」。

2. 第二大題（10 分）：途徑差異之本質辨析

• 避免流於表面文字堆砌，應建立明確的「比較維度」：分析單元（出發點）、認識論與方法論基礎、核心關注焦點及決策支援功能。
• 點出利害關係人途徑屬於「外部／內部行動者及其利益衝突取向（Actor & Interest-oriented）」，而 MPA 屬於「認知框架與系統透視取向（Epistemic & Lens-oriented）」，並佐以表格整合，強化答題層次感。

---

選項分析 本題為申論題（非選擇題），評分重點在於答題架構的完整度、子題回應的精確性及專業術語的熟稔度：

• 子題一：利害關係人對於政策的訴求 得分關鍵在於不能僅回答「要錢、要權」，應提升至政策理論高度，指出訴求包含「實質利益分配」、「價值體系確認」、「政策問題定義的主導權」與「程序正義參與」。
• 子題二：對公共政策研究的用途 得分關鍵在於連結政策分析的核心概念——尤其是 Dunn 所強調的「政策問題結構化（Problem Structuring）」與避免「解決了錯誤問題的第三類型錯誤（Type III Error）」，並延伸至政策執行阻力評估。
• 子題三：影響公共政策的特質 得分關鍵在於跳脫刻板印象，指出利害關係人的影響力不是均質的，而是高度受制於「動員能力、資源多寡、制度途徑與資訊不對稱」。
• 子題四：與多元觀點分析法（MPA）的差異 常見失分處是將 MPA 誤解為「吸納很多人的意見（多元主義）」。必須精確指出 MPA 專指 Harold A. Linstone 的 T（技術）、O（組織）、P（個人） 三重透鏡，並精準對比兩者在「分析本質」上的根本差異。

---

解題技巧

1. 時間與篇幅嚴格配比：總題分 25 分，建議寫作時間掌控在 22～25 分鐘，版面約 1.5 頁至 2 頁（約 700～900 字）。前段（15 分）佔 60% 篇幅，後段（10 分）佔 40% 篇幅。
2. 審題陷阱防範：

• 題目問「前述觀點對於公共政策『研究』的用途」，切記是從「政策學者／分析家」的角度切入，說明如何幫助研究者更好地理解與設計政策，而非僅回答政府官員如何應付抗爭。
• 比較題型切忌兩段各自獨立陳述，結尾一定要有「比較彙整表」，讓閱卷老師一眼看見學科歸納功力。

---

【答案】

一、政策利害關係人之訴求、研究用途及其影響特質（15分）

(一) 政策利害關係人對於政策的訴求

政策利害關係人（Policy Stakeholders）係指受政策影響或能夠影響政策制定與執行結果的個人、團體或組織。其對政策所提出的「訴求（Claims）」，本質上為其認知架構、利益配置與價值體系的具體外顯，主要涵括下列面向：

1. 實質利益之取得與維護：要求政府提供具體之經濟誘因、公共財貨、租稅優惠，或要求免除負擔、降低成本損失。
2. 特定價值觀之政策確認：訴求政府在政策目標中確立正義、公平、環境永續、人權或文化保存等核心價值，將私領域的意識形態轉化為國家公共目標。
3. 程序正義與實質參與權：主張在資訊公開、公聽會、決策諮詢及審議過程中，享有充分的知情權、發言權與決策共同決定權（Co-decision）。

核心觀念

本題屬於政策制定（Policy Formulation）階段中的「方案規劃」（Policy Planning）環節，測驗考生兩大核心學理觀念：

1. 政策備選方案的來源（Sources of Policy Alternatives）：政策備選方案並非憑空捏造，主要奠基於實務經驗、理論推演、標竿借鑑、公民倡議與創造性思維等多元途徑（如 Patton & Sawicki, Grover Starling, 吳定 等學者之見解）。
2. 備選方案的篩選機制（Screening of Policy Alternatives）：政策規劃常面臨賽蒙（H. Simon）所指之「有限理性」（Bounded Rationality）與行政資源限制。制定者不可能無限制分析所有天馬行空的構想，必須透過「初步門檻檢驗（致命缺陷排除）」與「多重可行性分析（Feasibility Analysis）」由繁化簡，過濾出具備執行可行性之方案。

---

解題方法

本題為典型的「雙核心申論題」，配分結構通常為各占 12～13 分（合計 25 分）。答題切入點如下：

1. 第一子題（來源）：採「多元理性與經驗光譜」切入，由內而外（機關內經驗 $\to$ 外在標竿 $\to$ 學術智庫 $\to$ 民意公眾 $\to$ 直覺創新）分項論述，展現知識的體系感。
2. 第二子題（篩選）：採「漏斗模型（Policy Funnel）」切入，說明篩選是介於「方案構思」與「深度方案評估」之間的過濾閥。具體以「目標契合度」、「致命缺陷檢驗」及「多元可行性標準（政、經、法、技、組）」作為篩選工具，釐清其操作邏輯。

---

選項分析

本題為公務人員高等考試三級考試之「申論題」，並無選擇題選項。試題結構與閱卷給分盲點剖析如下：

• 子題一（方案來源）盲點：考生易流於口語化（如寫「問長官、看新聞、查資料」），缺乏學術概念包裝。必須精準援引「既有政策微調」、「政策移植與標竿學習」、「科學實證與智庫諮詢」、「民主審議與公眾倡議」、「創造性創思技術」等專業術語。
• 子題二（方案篩選）盲點：考生極易將「方案篩選（Screening）」誤寫為後續階段的「方案評估與抉擇（Evaluation & Selection）」，花費大量篇幅計算淨現值（NPV）或內部報酬率（IRR）。事實上，篩選是初步門檻的淘汰機制（Go/No-Go Decision），重在「排除不可行」，而非精密的效益極大化排序。

---

解題技巧

1. 記憶口訣：

• 來源五要素：「既（既有）、外（標竿）、學（智庫）、民（公眾）、創（創新）」。
• 篩選五可行：「政（政治）、經（經濟）、技（技術）、法（法律）、組（組織）」。

2. 審題關鍵防線：切記區分「發散（Divergence）」與「收斂（Convergence）」思維——第一問是在大腦發散尋求方案；第二問則是理性收斂淘汰不良方案。版面配置應嚴格維持五五波（各約 1.5 頁試卷行數），不可偏廢任一問。

---

【答案】

題解全文如下：

政策備選方案（Policy Alternatives）的規劃，是政策問題界定後、方案正式抉擇前最關鍵的建構環節。由於現實環境錯綜複雜，決策者必須廣開言路以發掘潛在構想，同時建立嚴格的過濾機制以排除不切實際之方案。茲就政策備選方案之構思來源與篩選機制，分述如下：

壹、政策制定者構思政策備選方案的來源

政策備選方案的產生途徑多元，綜合公共政策學界（如 Patton & Sawicki、吳定 等教授）之見解，主要來源可歸納為下列六種：

一、既有政策經驗之調適與微調（漸進修正途徑） 決策者最常見的方案來源為政府既有的運作政策。透過檢視現行政策的執行偏差、資源配置缺失，以林布隆（C. Lindblom）所提之「漸進主義」（Incrementalism）思維，在維持現狀架構下進行微幅修改、修法或追加資源，形成風險最低的備選方案。

核心觀念

本題考查學者威廉・鄧恩（William N. Dunn）立基於圖爾敏（Stephen Toulmin）論證模型所建構的「政策論證（Policy Argument）」理論。核心涵蓋：

1. 政策論證的定義：政策分析本質即為說服與辯護的溝通行動，論證是將政策相關資訊轉化為政策主張（Policy Claims）的邏輯推理過程。
2. 政策論證的六大構成要素（操作架構）：政策資訊（Information, $I$）、政策主張（Claim, $C$）、正當理由（Warrant, $W$）、支持理由（Backing, $B$）、反駁理由（Rebuttal, $R$）與主張強度（Qualifier, $Q$）。
3. 實務應用操作：將抽象結構對應至具體公共政策情境（如調高菸酒稅捐、推動科技執法或少子化托育補助等），展現政策方案評估時的理性辯證能力。

---

解題方法

本題配分為 5 分與 20 分，解題架構與切入點規劃如下：

1. 第一子題（5 分，名詞定義）：採「精準定義＋功能目的」切入，點出學者 Dunn 的觀點，說明政策論證是政策分析的核心工具，並非單純的情感說服，而是奠基於經驗資料與邏輯推理的溝通行動。
2. 第二子題（20 分，操作步驟與實例）：

• 操作機制（約 10 分）：完整列出政策論證結構的六大要素，闡述各要素的定義及其彼此之間的邏輯鏈結關係（即如何由 $I$ 藉由 $W$ 與 $B$ 推導出 $C$，並以 $R$ 劃定邊界、以 $Q$ 表明確定程度）。
• 實例操作（約 10 分）：選取爭議明確、因果關係清晰的公共政策案例（本解選用「調高菸品健康福利捐（菸捐）以降低青少年吸菸率」），將六大要素逐一具體代入，示範完整的操作過程。

---

解題技巧

1. 要素代碼化與視覺化：作答時標明英文全名與縮寫（$I, C, W, B, R, Q$），並以簡要邏輯圖輔助，使閱卷委員一目了然。
2. 常見陷阱：

• 誤將「政策論證」寫成一般的政治口水或辯論比賽，遺漏了 Toulmin/Dunn 的六大嚴謹分析元件。
• 舉例時「正當理由（$W$）」與「支持理由（$B$）」混淆：$W$ 是連繫數據與主張的通則、理論或假設；$B$ 則是支撐該通則的客觀科學證據、歷史經驗或法律授權。
• 忘記寫出「反駁理由（$R$）」與「主張強度（$Q$）」，導致論證失去周延性與批判性。

---

【答案】

壹、政策論證（Policy Argument）之意涵（5 分）

依據公共政策學者威廉・鄧恩（William N. Dunn）之界定，政策論證是指政策分析人員或利害關係人，在政策制訂過程中，運用理由、證據與理性批判思考，對特定政策主張進行辯護、說服並與各方對話的溝通推理過程。

傳統政策分析常側重客觀量化技術，但政策問題多具高度政治性與價值衝突。政策論證將政策分析視為一種「修辭學」與「實踐推理」的應用，主張政策產出並非僅是計算最佳解，而是將與政策相關的經驗資訊（Policy Information），透過邏輯轉換與理由檢證，轉化為具可行性與說服力的「政策主張」（Policy Claim）。

---