108 高普考高考三級 一般行政 公共管理 考古題詳解

核心觀念

本題的核心考點為新公共管理（New Public Management, NPM）思潮下的「市場導向管理工具」，聚焦於公私協力（Public-Private Partnerships, PPP）​中兩大核心機制——「民營化」（Privatization）​與​「促進民間參與」（Promotion of Private Participation）​的比較。

考生需掌握以下理論與法制基礎（法規以命題當年民國 108 年為準）：

1. 理論基礎：公共選擇理論、交易成本理論、委託代理理論、政府再造（Reinventing Government）的「舵手型政府」（掌舵而非劃槳）概念。
2. 民營化法制：依《公營事業移轉民營條例》（民國 92 年修正條文，至 108 年適用）第 6 條之移轉方式。
3. 促進民間參與法制：依《促進民間參與公共建設法》（以下簡稱《促參法》，民國 104 年修正條文，至 108 年適用）第 3 條公共建設範圍與第 8 條民間參與途徑（BOT、BTO、ROT、BOO、OT 等）。現行法已於民國 111 年大幅修正（擴大公共建設類別、納入有償 BTO 等），解題仍以命題當年法規為準。

---

解題方法

本題為標準的「比較型申論題」，破題與作答架構必須維持高度對稱與精準對應：

1. 第一部分：相同之處——從治理哲學、政府角色定位、管理目標、公共責任維持等四個維度，歸納兩者共同的市場導向本質。
2. 第二部分：差異分析——嚴格扣合題幹指定的「內涵」、「適用法規」、「實施方式」三大面向進行對比。

• 內涵：以「產權移轉與組織變革」對比「特許經營與公私協力契約」。
• 適用法規：對比《公營事業移轉民營條例》與《促進民間參與公共建設法》。
• 實施方式：依法律明定之列舉方式（股權出售、資產作價等 vs. BOT、OT 等）逐項對應。

3. 收尾與綜整：以比較表格整合三大差異，提升閱卷閱覽清晰度與評分效益。

---

選項分析

本題為高普考申論題型，無選擇題之客觀選項。此處針對閱卷時的核心爭點與考生常見盲點進行概念辨析：

1. 爭點一：是否將「促參」等同於「民營化」？

• 廣義的民營化確實包含政府業務委外與公私協力；但依台灣公共行政實務與法制架構，「民營化」專指國營事業轉為純民營組織之產權變革，而「促參」則是政府保留公共建設所有權或最終監督權下的長期特許夥伴關係，二者不可混為一談。

2. 爭點二：適用法規的精確性

• 許多考生誤將《政府採購法》直接等同於促參法制。實務上，《政府採購法》處理政府出資之勞務或財物採購；《促參法》則側重民間資金投入與特許營運權之授予，兩者程序與法律性質有別。

3. 爭點三：實施方式是否流於空泛名詞

• 僅回答「委外、承包」屬於缺乏法學素養之答題；必須明確寫出《公營事業移轉民營條例》之五種方式，以及《促參法》第 8 條之標準英文代號與中文定義（BOT、BTO、ROT、BOO、OT），方能取得高分。

---

解題技巧

1. 法規標記竅門：直接精準寫出《公營事業移轉民營條例》與《促進民間參與公共建設法》完整全銜，建立專業法制化解答的高度。
2. 代號記憶口訣：促參實施方式以「B（Build 興建）、O（Operate 營運）、T（Transfer 移轉）、R（Rehabilitate 整建修繕）」四大動詞串聯，並標明產權歸屬。
3. 答題版面配置：

• 「相同之處」占 40% 篇幅，條列四大要點。
• 「相異之處」占 60% 篇幅，依題目指定的三個子向度獨立分項論述，文末附上整合比較表。

---

【答案】

一、民營化與促進民間參與之相同之處

民營化（Privatization）與促進民間參與（Public-Private Partnerships, PPP）皆為新公共管理（NPM）與企業型政府所主張之市場導向治理工具，兩者具有下列四項共通點：

1. 治理哲學之同源性（市場導向與競爭機制）： 兩者皆立基於公共選擇理論與新古典經濟學觀點，主張打破政府官僚壟斷，引進市場競爭、價格機制與企業營運彈性，藉以提升公共服務的供給效率與服務品質。

核心觀念

本題評量新公共管理（New Public Management, NPM）與新公共治理（New Public Governance, NPG）核心概念——「公私協力／公私夥伴關係」（Public-Private Partnership, 簡稱 PPP 或 3P）。

• 公共管理 3P 原則：核心指由 Public（公部門／公共利益／公共課責）、Private（私部門／民間活力／市場機制）、Partnership（夥伴關係／風險分擔／利益共享） 三者結合而成的治理模式。亦有學者將現代公共事務推動途徑歸納為 民營化（Privatization）、公私協力（Partnership） 與 公民參與（Participation） 之 3P 改革原則。
• 理論基礎與困境成因：涉及委託代理理論（Principal-Agent Theory，資訊不對稱與道德風險）、交易成本理論（Transaction Cost Theory，不完全契約與監督成本）、公共課責理論（Accountability Deficit，責任落差與推諉）以及空洞國家（Hollow State，政府治理能量流失）。
• 相關法制規範：以命題當年（民國 108 年）法規為準，本題實務運作涉及《促進民間參與公共建設法》（促參法）與《政府採購法》等法制環境。（現行法提醒：《促參法》已於民國 111 年底大幅修正，新增綠能、數位建設類別並增訂履約爭議調解機制，解題仍以核心學理為準）。

---

解題方法

本題為標準的雙核心申論題型（滿分 25 分），切入重點分為兩大部分：

1. 第一部分：概念界定（約佔 10 分） 開門見山指出「3P」即為「公私協力／公私合夥關係（Public-Private Partnership, PPP）」，並以系統化架構分別論述 Public（公共利益與監管角色）、Private（民間資源與創新效率）及 Partnership（互信平等與風險分擔）三大維度，最後補充 3P 作為新治理途徑之宏觀視野（Privatization, Partnership, Participation），以展現作答深度。
2. 第二部分：實務困境剖析（約佔 15 分） 切忌以口語漫談「廠商愛賺錢、政府沒錢」等浮泛陳述，應扣緊公共管理學術專業語彙與理論框架，從「委託代理與目標衝突」、「民主課責模糊」、「契約不完全性與交易成本」、「組織文化扞格」、「防弊機制與倫理風險」、「政府空洞化」等六大面向進行條列分述，架構分明、層次嚴謹。

---

選項分析（申論題答題架構與標準擬答）

本題為公務人員高等考試三級考試（申論題），無客觀選項。以下提供符合國家考試閱卷標準之完整答題內容：

(一) 公共管理「3P 原則」之核心意涵

公私協力（Public-Private Partnership, 簡稱 PPP 或 3P），係指公部門與民間部門（包含私部門企業及第三部門非營利組織），為了提供公共服務或興建公共設施，所建立之長期、平等、權責對稱、風險共擔與利益共享的合作網絡。其「3P 原則」之核心構成內涵如下：

1. Public（公部門／公共利益／公共課責）：

• 政府在公私協力中由傳統的「劃槳者」轉型為「掌舵者」，主要負責政策規劃、法規制定、監督評估與確保公共利益。
• 無論公共服務如何交由民間執行，最終的「公共責任」（Public Accountability）與公平性維護，仍由公部門承擔，不得藉由協力而卸責。

2. Private（私部門／民間活力／市場機制）：

• 引進企業或非營利組織的民間資金、先進技術、專業管理專長與創新經營思維。
• 藉由市場誘因與彈性機制，改善傳統官僚體制僵化、效率低落及政府財政負擔沉重的弊病。

3. Partnership（夥伴關係／互信對等／風險分擔）：

• 打破傳統科層體制下的「命令與服從」或單純採購法的「買方與賣方」關係，轉為立足於法律平等、互惠互利的合作夥伴。
• 強調「風險分擔」（Risk-sharing）與「利益共享」（Benefit-sharing），雙方依各自優勢合理承擔財務、營運及不可抗力風險。

4. 補充視角（政策改革之 3P 原則）：

核心觀念

本題的核心考點落在公共管理中的「第三部門（非營利組織，NPO）轉型與創新」及「跨部門治理（Hybrid Organization，混合型組織）」。主要測驗考生是否掌握以下學理基礎與實務概念：

1. 傳統非營利組織（NPO）之本質： 依據薩拉蒙（L. Salamon）與安海爾（H. Anheier）對第三部門之界定，NPO 具備「正式組織、民間私立、非利益分配（Non-distribution constraint）、自我治理、志願性參與」等五大特徵。傳統 NPO 運作高度仰賴政府補助、民間捐助及志願人力，常面臨「慈善不足（Philanthropic insufficiency）」與「財務脆弱性」的困境。
2. 社會企業（Social Enterprise, SE）之意涵： 依經濟合作暨發展組織（OECD）及學者戴斯（J. G. Dees）之定義，社會企業是「運用商業市場機制與創新營運手段，以達成特定社會／環境使命的混合型組織」。其兼顧「社會價值」與「經濟永續」，座落於傳統純粹慈善（Philanthropy）與純粹營利企業（Commercial Enterprise）之間的光譜過渡地帶。
3. 法制與制度脈絡（以命題當年民國 108 年為準）： 我國行政院於民國 103 年頒布「社會企業行動方案」，後續於民國 107 年推動「社會創新行動方案」；民國 107 年修正公布之《公司法》第 1 條亦增列公司得採行增進公共利益行為（企業社會責任條款）。然而，我國法制並未設立名為「社會企業」的單一專法與特許組織身分，社會企業可依不同目的登記為社團法人、財團法人、合作社或一般公司（如閉鎖性股份有限公司）。

---

解題方法

本題為典型的「兩段式概念辨析與特質歸納」申論題，答題層次應劃分為兩大主軸：

1. 第一子題：社會企業與傳統 NPO 之差異比較

• 切入點：從組織社會學與公共管理角度，挑選最具鑑別度的維度進行對照。
• 維度設計：可從「核心使命與目標」、「收入來源與財務模式」、「盈餘處置與分配」、「運作邏輯與競爭意識」、「法律定位與組織型態」等五大向度切入，並輔以表格對照，使閱卷委員一目了然。

2. 第二子題：社會企業之核心特色

• 切入點：歸納當代公共管理對社會企業的學理共識。
• 面向展開：包含「雙重／三重底線」、「商業手段解決社會問題」、「財務高度自主性」、「參與式多元利害關係人治理」、「重視社會影響力衡量（SROI）」等特質。

3. 前言與結語配置：

• 前言：點出 NPO 為克服「慈善失靈」與維持永續，進而導入市場機制催生社會企業之演進脈絡。
• 結語：提出社會企業實務上的潛在限制（如：使命漂移 Mission Drift）與治理反思，提升論述深度。

---

選項分析

本題為公務人員高等考試三級考試之「申論題」（問答題），無選擇題選項。全題配分為 25 分，第一子題「差異比較」建議配比約 13 分，第二子題「核心特色」建議配比約 12 分。

---

解題技巧

1. 解題口訣／架構化記憶法：

• 差異比較維度記「目、財、盈、運、法」：
• 目（目標導向）：純社會價值 vs. 社會價值與商業價值並重。
• 財（財務模式）：仰賴捐贈補助 vs. 市場營收自主自足。
• 盈（盈餘分配）：嚴格不得分配 vs. 依組織法規有限分配或盈餘全數再投資。
• 運（運作機制）：倡議與志願服務 vs. 市場競爭與商業創新。
• 法（法人身分）：嚴格非營利法人 vs. 多元光譜（含公司型態）。

2. 常見答題陷阱：

• 陷阱一：誤以為社會企業「不能獲利」。社會企業非但不排斥獲利，反而強調具備創造營收的商業能力，關鍵在於「獲利是手段，解決社會問題才是目的」。
• 陷阱二：誤以為社會企業是一種「法定組織形式」。目前我國並無《社會企業法》，實務上公司登記或法人登記皆可承載社會企業精神，不可寫成「社會企業屬於特定公法組織」。
• 陷阱三：忽視「使命漂移（Mission Drift）」概念。若能在結語補充社會企業過度市場化可能導致「忘記原本社會使命」的學術反思，為奪取 20 分以上高分群的關鍵亮點。

---

【答案】

一、社會企業與傳統非營利組織（NPO）之差異比較

核心觀念

本題的核心考點為公共管理中的​「社會行銷」（Social Marketing）​理論與實務應用。涉及之核心概念如下：

1. 社會行銷之定義：源於學者 Philip Kotler 與 Gerald Zaltman（1971）之界定，指「運用商業行銷的原理、工具與技術，促使目標受眾自願性地接受、拒絕、修正或放棄某種行為，以提升個人、群體或整體社會利益的過程」。其核心本質為​「促成自願性的行為改變」（Voluntary Behavior Change）與​「追求公共利益」，而非組織自身的商業獲利。
2. 社會行銷之四大變遷任務與內容：依據 Kotler、Roberto 與 Lee 等學者之論述，社會行銷依其變遷深度與標的行為之性質，主要擔負四大任務：

• 認知改變（Cognitive Change）：提供知識或資訊，以建立、提升或導正受眾之知覺與理解。
• 行動改變（Action Change）：促使受眾在特定時點採取一次性或短期明確的具體動作。
• 行為改變（Behavioral Change）：導引受眾在日常生活中建立長期持續的良好習慣，或戒除不良生活型態。
• 價值觀改變（Value Change）：觸及受眾深層之信念、倫理與道德標準，促成文化與社會思維的根本轉變。

---

解題方法

本題為標準的​「名詞解釋＋任務類型分類＋實務舉例」​申論題型，解題步驟與論述結構如下：

1. 前言破題（概念定位）：點出當代公共治理從「命令控制」（權威管制）轉向「服務與誘因引導」，公部門與非營利組織（NPO）缺乏足夠強制力或不宜過度依賴法令時，社會行銷成為最關鍵之非強制性政策工具。
2. 本論第一部分（界定內涵）：精準寫出社會行銷之權威定義（Kotler & Zaltman），並明確對比「社會行銷」與「商業行銷」的差異（公益性 vs. 利潤性；行為改變 vs. 實體商品買賣），奠定高分基礎。
3. 本論第二部分（任務、內容與例證之矩陣化）：題目要求「擔負哪些任務？其內容為何？各有哪些例證可循？」，採取​「任務名稱 $\rightarrow$ 實質內容 $\rightarrow$ 公部門／NPO 具體例證」​三位一體的結構，依「認知 $\rightarrow$ 行動 $\rightarrow$ 行為 $\rightarrow$ 價值觀」層層遞進（難度由淺至深）分點論述，展現嚴謹之學術邏輯。
4. 結語策進（批判省思）：簡要補充社會行銷在實務推動上的挑戰（如目標群體抗拒、行銷倫理與成效衡量困難），展現高階公務員之思維深度。

---

選項分析

本題為高考三級「申論題」，非選擇題型，故無選項對錯分析。針對考生在申論寫作時常見之觀念偏誤與評分爭點，對照分析如下：

1. 混淆「社會行銷」與「政令宣導／公關傳播」：

• 常見錯誤：將社會行銷簡化為「政府花錢買廣告宣傳政策」。
• 正確概念：政令宣導多屬單向資訊傳播；社會行銷強調「以目標受眾為中心（Target Audience Focused）」，藉由利益讓渡、降低參與門檻（如便利通路、替代誘因）來促成實質行為改變。

2. 混淆「社會行銷任務」與「行銷組合（4P）」：

• 常見錯誤：題目詢問「擔負哪些任務？內容為何？」，部分考生誤答為「產品（Product）、價格（Price）、通路（Place）、促銷（Promotion）」。
• 正確概念：4P 為社會行銷之「操作工具與策略」，而題目所問之任務與內容係指行銷欲達成的「變遷目標（社會變遷的層次與任務）」。答錯方向將面臨大幅扣分。

3. 例證空洞或缺乏公共／非營利特色：

• 常見錯誤：舉企業企業社會責任（CSR）或一般商品行銷為例。
• 正確概念：必須舉出公部門（衛福部、環保署、交通部等）或著名非營利組織（董氏基金會、慈濟、家扶基金會等）針對公共議題（反毒、戒菸、減塑、交通安全、性別平權）的具體專案。

---

解題技巧

1. 審題關鍵字圈定：題幹包含四大問號——「何謂社會行銷？」、「擔負哪些任務？」、「其內容為何？」、「各有哪些例證可循？」。閱卷老師評閱標準為「按點給分」，因此大小標題必須精確對應這四個子問，缺一不可。
2. 配分與篇幅配置（以滿分 25 分為基準）：

• 前言與定義：約 5 分（篇幅約 8～10 行）。
• 四大任務、內容與實務例證：核心主力，約 16 分（篇幅約 25～30 行，每個任務佔 6～8 行）。
• 結語與挑戰：約 4 分（篇幅約 6～8 行）。