111 高普考高考三級 財稅法務 行政程序法、行政罰法及行政執行法 考古題詳解

一、命題當年法規與核心觀念

本題以命題當年（民國111年）法規為準，主要考查：

1. 行政程序法是否對「行政法法源」作完整規定。
2. 成文法源與不成文法源之區別。
3. 判例、大法庭裁定與自治法規之法律效力。
4. 「具有法律拘束力」與「可供裁判參考」不可混為一談。

所謂行政法法源，是指行政法規範產生及存在的形式，包括：

• 憲法。
• 法律。
• 法規命令。
• 條約及依法公布施行之國際規範。
• 自治法規。
• 一般法律原則。
• 習慣法等不成文法源。

至於法院判決、判例及大法庭裁定，必須進一步區分其拘束力範圍，不能僅因其具有重要參考價值，即認定其當然等同於法律或法規命令。

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二、行政程序法是否規定行政法法源

（一）行政程序法沒有完整列舉行政法法源

行政程序法並未設置一個條文，完整列舉「行政法之法源」及其種類。因此，不能說行政程序法對行政法法源已有完整、總括性的規定。

不過，行政程序法仍有若干條文間接涉及行政法法源及其拘束力。

（二）行政程序法第4條承認法律及一般法律原則之拘束力

行政程序法第4條規定：

行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。

本條即為依法行政原則之明文規定，至少明確承認：

1. 法律是行政行為的拘束依據。
2. 一般法律原則亦具有拘束行政機關的效力。

例如：

• 行政機關作成課予人民義務之處分，須有法律或法律授權作為依據。
• 行政機關不得任意差別待遇，須遵守平等原則。
• 行政機關採取限制人民權利之措施，須符合比例原則。
• 人民對行政機關形成之合法信賴，應受信賴保護原則保障。

（三）行政程序法對法規命令及行政規則有所規定

行政程序法第150條以下規定法規命令，第159條以下規定行政規則。

法規命令係行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作成，並對外發生法律效果之規範。法規命令須有法律授權，且不得逾越授權範圍。

行政規則則主要是上級機關對下級機關或長官對屬官所為之一般、抽象規定，原則上僅具有內部拘束力；但若行政規則已因長期反覆適用而形成行政慣例，仍可能影響行政機關之自我拘束。

因此，行政程序法雖未完整規定行政法法源，但確實對法律、一般法律原則、法規命令及行政規則等事項有所規範。

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三、判例是否屬於行政法法源

（一）判例的意義

傳統上所稱判例，是指最高法院或最高行政法院就具體案件所表示，並經編選、公布而具有指標性的法律見解。

例如，最高行政法院過去曾就下列事項形成判例見解：

• 行政處分之判斷標準。
• 公法上不當得利之成立要件。
• 行政契約與私法契約之區別。
• 撤銷違法授益處分時之信賴保護問題。

（二）嚴格意義下，判例不是我國正式法源

在我國法制下，法院原則上是適用法律，而不是創設一般抽象法律規範。因此，判例並非立法院制定的法律，也不是行政機關依法發布的法規命令。

判例對其他案件通常不具有如英美法系先例制度所具有的絕對拘束力，所以在嚴格、形式意義下：

判例不是行政法的正式成文法源。

但是，判例仍具有下列重要功能：

1. 統一法律適用。
2. 具體化抽象法律概念。
3. 補充法律漏洞。
4. 形成行政法學理及實務的重要依據。
5. 對行政機關及下級法院產生相當程度的事實上影響力。

因此，若以廣義或實質意義觀察，判例可稱為行政法的重要「法的認識來源」，但不宜直接等同於法律本身。

（三）民國111年時應注意判例制度之變化

以民國111年而言，我國判例制度已經歷重大變革，法院組織法修正後，不再以傳統方式繼續創設新的判例，既有判例的法律效力亦不能直接視同法律規範。

因此，考試作答宜採取以下表述：

判例具有重要之實務參考及法律解釋功能，但在嚴格意義下，並非具有一般抽象拘束力之行政法法源。

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四、大法庭裁定是否屬於行政法法源

（一）大法庭制度的功能

大法庭制度主要在於統一法律見解，處理同一法院不同審判庭間之法律見解歧異。

例如，最高行政法院不同庭對於下列問題見解不一致時，得透過大法庭程序統一法律見解：

• 特定行政處分是否具有外部法律效果。
• 公法上請求權之消滅時效起算點。
• 行政契約爭議應循何種訴訟類型處理。
• 行政訴訟中當事人適格之判斷標準。

（二）大法庭裁定具有個案拘束力

大法庭裁定所表示的法律見解，對於提出法律爭議的原審或提案庭具有拘束作用，提案庭在該案件的裁判中，應依大法庭所表示的法律見解處理。

但是，大法庭裁定的拘束力主要是：

核心觀念

本題核心在於：

1. 行政罰裁處書之法定形式與送達依據。
2. 行政程序法上各種送達方式之先後順序。
3. 寄存送達是否符合憲法第16條訴訟權及正當法律程序原則。
4. 送達是否合法，不能只看文書是否被本人實際收受，還要看行政機關是否依法律完成法定送達程序。

以下以命題當年（民國111年）法規為準。

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（一）行政罰法對裁處書之送達有無具體規定？

1. 行政罰法第44條之規定

行政罰法第44條規定：

• 行政罰之裁處，應以書面為之，並記載裁處之事實、理由及法令依據。
• 前項裁處書，應送達於受處罰者。

因此，行政罰法對裁處書有「應以書面作成」及「應送達受處罰者」之具體規定。

2. 行政罰法未完整規定送達方法

行政罰法第44條雖規定裁處書應送達，但並未完整規定送達之人、送達處所、送達方式及送達效力。因此，裁處書之具體送達程序，應依行政程序法關於送達之規定辦理。

換言之：

• 行政罰法第44條：規定裁處書應以書面作成並送達。
• 行政程序法第67條以下：規定具體送達方式與程序。
• 行政程序法第74條：規定寄存送達。

所以，本題甲未實際收到裁處書，並不當然表示送達無效；關鍵在於行政機關是否依法完成寄存送達程序。

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（二）寄存送達與一般送達、補充送達、留置送達之關聯

1. 一般送達

行政程序法第72條所定之一般送達，是將文書送交應受送達人本人，原則上應向其住居所、事務所或營業所為之。

一般送達是最直接、最優先的送達方式，因為能使文書直接到達本人。

2. 補充送達

行政程序法第73條所定補充送達，是在應受送達人不在送達處所時，將文書交給具有辨別事理能力之同居人、受雇人或其他適當之人代為收受。

補充送達並非將文書交給任何第三人即可成立，必須符合：

• 應受送達人不在場；
• 代收人位於合法送達處所；
• 代收人具備辨別事理能力；
• 代收人與應受送達人具有法律所要求之關係。

本題因郵寄送達時無家人在場，補充送達之條件並未具備。

3. 留置送達

留置送達，是應受送達人或依法得代收之人無正當理由拒絕收受文書時，送達人得將文書留置於送達處所，以發生送達效力。

留置送達的前提是：

• 送達人已到達合法送達處所；
• 現場確有應受送達人或適格代收人；
• 對方無正當理由拒絕收受。

本題並非有人在場而拒絕收件，因此不屬於留置送達。

4. 寄存送達是補充性、最後手段之送達

行政程序法第74條規定，不能依前二條規定送達時，始得為寄存送達。

因此，各種送達方式具有法定先後關係：

$$\text{一般送達} \rightarrow \text{補充送達或留置送達} \rightarrow \text{寄存送達}$$

寄存送達不是行政機關可以任意選擇的送達方式，而是前面的送達方式均無法完成時，為避免行政程序因受送達人故意或事實上不收受文書而停滯，所設之替代制度。

5. 司法院釋字第667號解釋之意旨

司法院釋字第667號解釋肯認寄存送達制度具有正當性。其重點在於：

• 送達制度之目的，在於使受送達人有合理機會知悉文書內容。
• 法律不必保證受送達人實際閱讀或親自領取文書。
• 只要法律提供合理、可期待之知悉機會，並要求送達機關踐行一定程序，即可能符合正當法律程序。
• 寄存送達必須建立在前置送達程序確實不能完成的基礎上，不能未經實際查訪即逕行寄存。

因此，寄存送達與一般送達、補充送達、留置送達的關係，是「先後補充」而非「彼此並列任選」。

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（三）行政程序法第74條是否符合正當法律程序？對甲權益之影響是否合法？

1. 寄存送達制度具有正當目的

行政程序不能因人民不在家、拒絕收件或刻意不收文書而無限期停止。寄存送達制度可避免：

• 行政處分長期無法確定；
• 行政罰裁處權及執行程序受到不當阻礙；
• 人民藉由不收文書逃避法律責任。

核心觀念

本題比較的是兩部法律如何將憲法上的比例原則，具體化為行政機關作成行政行為及實施行政執行時的法律拘束。

比例原則源自憲法第 23 條，要求國家限制人民權利時，須符合：

1. 適合性原則：所採取的方法，須有助於目的達成。
2. 必要性原則：有多種同樣有效的方法時，應選擇對人民權益侵害最小者。
3. 狹義比例原則：方法造成的損害，不得與所追求的公益顯失均衡。

行政程序法與行政執行法均採取此三層次的比例控制，但規範對象、法律功能及具體設計並不相同。

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一、行政程序法上的比例原則

（一）法源：行政程序法第 7 條

行政程序法第 7 條規定：

行政行為，應依下列原則為之： 一、採取之方法應有助於目的之達成。 二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。 三、採取方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。

此條所稱「行政行為」，是廣義概念，包括行政機關作成行政處分、訂定行政規則、締結行政契約、採取行政上事實行為及其他公權力措施等。

因此，行政程序法第 7 條是對行政機關整體行政活動所作的普遍性拘束。

（二）三階段審查

1. 適合性

行政機關所採取的方法，必須客觀上有助於行政目的之達成。

例如，行政機關為維護公共安全而限制危險場所營業時間，該限制須能實際降低危險發生率。若措施與目的毫無關聯，即違反適合性原則。

適合性只要求方法「有助於」目的達成，不要求必然百分之百達成目的。

2. 必要性

若有數種同樣能達成行政目的的方法，行政機關應選擇對人民權益侵害最小者。

例如，為確保行政法上義務履行，若以通知、勸告或限期改善即可達成目的，即不得直接採取更嚴重的權利限制措施。

必要性原則又稱最小侵害原則，重點在於比較各種可行手段的侵害程度。

3. 狹義比例

即使措施具有適合性及必要性，仍須進一步衡量公益與私益。

行政措施所造成的人民權益損害，不得與所欲達成的公共利益「顯失均衡」。因此，行政機關不能以微小公益為由，造成人民重大且不相稱的權利損害。

此一階段具有利益衡量功能，要求行政機關在公益與人民權益之間維持合理平衡。

（三）行政程序法比例原則的法律功能

行政程序法第 7 條具有三項功能：

1. 限制行政裁量：行政機關即使具有裁量權，仍不得違反比例原則。
2. 控制行政行為合法性：行政行為違反比例原則時，可能構成裁量濫用、裁量逾越或違法。
3. 作為司法審查基準：法院得審查行政機關所選方法是否適合、必要及衡平。

此外，行政程序法第 8 條的誠實信用原則、第 9 條的有利與不利情形一律注意義務、第 10 條的裁量界限，也都能與比例原則相互配合，共同拘束行政機關。

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二、行政執行法上的比例原則

（一）法源：行政執行法第 3 條

行政執行法第 3 條規定：

行政執行，應依公平合理之原則，以適當之方法為之，不得逾越達成執行目的之必要限度。

此條是行政執行領域的比例原則一般條款。

行政執行，是行政機關或公法上義務人不履行義務時，國家以公權力促使其履行的制度。其目的不是重新決定義務是否存在，而是實現已確定或依法可執行的公法上義務。

因此，行政執行法第 3 條特別強調：

• 執行方法須適當；
• 執行手段須公平合理；
• 執行不得逾越達成目的所必要的限度。

（二）行政執行法上的具體化方式

行政執行法除了第 3 條的一般原則外，也透過個別制度具體限制執行機關的權力。

1. 金錢給付義務的執行

金錢給付義務原則上以對義務人財產執行為中心，例如移送執行、查封、拍賣及收取等。

執行機關應依義務人的財產狀況、執行標的及執行目的，選擇適當方式，不得為實現少額債權而採取顯然過度的執行措施。

2. 對生活必要財產的保護

行政執行法對於義務人及其共同生活親屬生活所必需的財產，設有不得或限制執行的規範。

這些規定的功能，即在於避免行政執行雖能實現公法上債權，卻造成義務人及其家屬基本生活無法維持的過度侵害，具體展現必要性與狹義比例原則。

3. 限制住居及出境

限制住居、限制出境等措施，會直接限制人民的人身行動自由，因此須有法律明文依據，並應符合行政執行法所定要件。

此類措施通常具有確保義務人履行義務或避免逃避執行的功能，但不能僅因義務人未立即清償，即當然採取。執行機關仍須判斷是否有逃匿、隱匿財產或妨礙執行等情形，並衡量措施必要性。

4. 拘提、管收

拘提、管收是行政執行中對人身自由侵害最嚴重的手段，因此法律設有嚴格要件及法院審查制度。

行政執行機關不得僅以債務未履行為由逕行剝奪人身自由，必須符合行政執行法所定法定事由，並經法院依法裁定。這種「最後手段性」正是必要性與狹義比例原則的具體表現。

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三、行政程序法與行政執行法之比較

比較項目	行政程序法第 7 條	行政執行法第 3 條
規範對象	一般行政行為	行政執行行為
規範範圍	廣泛拘束行政機關全部行政活動	專門拘束實現公法上義務的執行活動
規範目的	防止行政行為對人民造成不必要或過度侵害	防止執行機關為實現義務而採取過度執行手段