109 高普考高考三級 都市計畫技術 土地使用計劃 考古題詳解

核心觀念

本題的核心在於土地使用規劃理論中**「變遷管理」（Managing Change）**的實踐與反思。

1. 學理定義：依據 Kaiser、Godschalk 等學者之《都市土地使用規劃》（Urban Land Use Planning）理論，土地使用計劃並非靜態的終極藍圖（End-state master plan），而是一套持續引導、協調並監控空間動態發展的「變遷管理歷程」。其目標在於平衡**「3E 原則」**——經濟發展（Economy）、生態保育（Ecology）與社會公平（Equity），以落實憲法層次之「增進公共利益」與「保障人民財產權」。
2. 法制架構（以命題當年民國 109 年法規為準）：

• 《都市計畫法》第 26 條（定期通盤檢討）為我國法定之變遷管理核心機制；同法第 83-1 條（容積移轉）與土地使用分區管制規則為主要執行工具。
• 《國土計畫法》（民國 105 年公布施行，109 年正值直轄市、縣（市）國土計畫研擬審議階段）為上位空間規劃綱領。（現行法已修正國土功能分區圖之公告期程）。

解題方法

本題為高普考典型之**「理論結合理務」**申論題。解題架構宜採「理論破題 $\rightarrow$ 多維度挑戰剖析 $\rightarrow$ 對稱性因應對策 $\rightarrow$ 治理結語」：

1. 破題：界定變遷管理的本質，確立公共利益的衡量維度。
2. 挑戰端：由外而內、由結構至制度，從「自然環境（氣候危機）」、「人口社會（少子高齡與收縮）」、「經濟市場（公私利益衝突與公保地）」及「規劃體制（工具僵化與法規落差）」四大面向切入。
3. 因應端：針對上述四項挑戰，提出具有實務可行性的規劃工具與政策解方（韌性規劃、減量規劃、多元權益保障工具、動態監測機制），形成「一對一精準對策」。

選項分析

本題為高考三級專業科目之申論申述題，無選擇題選項。考生在架構作答內容時，應針對下列次核心議題逐一論述，不可偏廢：

• 環境維度：若僅討論經濟建設而忽略氣候變遷與環境承載力，將偏離公共利益之永續核心。
• 人口維度：若仍沿用舊思維採取「擴張型」高推估人口，將導致公共設施超額劃設、閒置與土地浪費。
• 產權維度：若單向強調管制而無補償或回饋機制（如私有公共設施保留地），將衍生違憲侵犯財產權之爭議；反之過度發放容積獎勵則造成外部成本內部化失敗。
• 體制維度：若忽視《都市計畫法》與《國土計畫法》之銜接，都市擴張將持續侵蝕非都市土地與優良農地。

解題技巧

1. 破題展現學理底蘊：開門見山點出變遷管理的「動態調適性」與「3E 價值平衡」，讓閱卷委員一眼看出考生具備扎實的規劃理論基礎。
2. 結構對稱性：寫申論題切忌「挑戰列了五項，對策只寫三項且對不上」。挑戰與因應之道建議採用一致的維度小標，以呈現嚴密的邏輯推導。
3. 避免純粹批判，強化規劃工具名詞：論述問題後，務必具體寫出專業工具（如：出流管制與逕流分擔、跨區整體開發解編、容積代金、UGB 都市成長邊界、GIS 遙測監測）。

【答案】

一、前言：土地使用「變遷管理」與「公共利益」之意涵

土地使用計劃的核心功能在於「管理變遷」（Managing Change），亦即政府透過法定規劃程序、分區管制及開發許可等工具，引導土地市場與空間發展動態，使其在追求私有產權效益的同時，兼顧生態永續（Ecology）、經濟效率（Economy）及社會公義（Equity）

核心觀念

本題的核心命題在於**聯合國永續發展目標第 11 項（SDG 11：永續城鄉）**中「包容（Inclusive）」特質於土地使用規劃體系的轉化與落實。在規劃理論與法制層面，本題主要扣合以下觀念與法理：

1. 空間正義（Spatial Justice）與正當法律程序（Due Process of Law）：包容性強調「不遺漏任何人（Leave No One Behind）」，包含哈維（David Harvey）的「都市權（Right to the City）」概念、程序正義（參與權、知情權）、分配正義（資源與公共設施之公平享有）以及肯認正義（對弱勢與邊緣群體差異之尊重）。
2. 溝通式規劃（Communicative Planning）與賦權（Empowerment）：突破由上而下（Top-down）的技術官僚理性，導入阿恩斯坦（Sherry Arnstein）之「公民參與階梯（Ladder of Citizen Participation）」，落實高階的夥伴關係與權力賦予。
3. 土地使用管制工具與規劃內容的社會化：涵蓋包容性分區（Inclusionary Zoning）、社會混合（Social Mix）、通用設計（Universal Design）、可負擔住宅（Affordable Housing）與非正式部門空間容受。
4. 法令規範架構（以命題當年民國 109 年法規為準）：

• 《都市計畫法》第 19 條（公開展覽與書面意見）、第 15 條（主要計畫內容）。
• 《國土計畫法》第 12 條（公民參與機制與原住民族土地使用尊重）。（現行法後續雖微調部分實施期程，但整體民眾參與及權益保障體系仍以當時架構為基礎）。
• 《住宅法》第 19 條及第 22 條（社會住宅用地取得與民間興辦容積獎勵）。
• 《土地徵收條例》第 10 條（興辦事業之公益性、必要性評估與公聽會／聽證程序）。

解題方法

本題題幹明確將答題軸線切割為兩大維度：「程序（Process）」與「內容（Content）」，切入點應採取「正義二元實踐架構」展開論述：

1. 程序維度（Procedural Inclusivity）：以「程序正義與賦權」為核心。分析從都市計畫指認、草擬、公開展覽、審議到執行監控的各階段，如何打破菁英壟斷，讓多元利害關係人（特別是高齡者、身心障礙者、低收入戶、婦女、兒童、非正式聚落居民及原住民族）獲得實質的發聲管道、知情權與決策影響力。
2. 內容維度（Substantive Inclusivity）：以「空間正義與資源均等分配」為核心。探討實體土地使用計畫中的分區管制、公共設施配置、居住權保障、公共交通與微型經濟空間，如何消除階級隔離、落實共融無障礙、提供可負擔生活機能，並防止仕紳化（Gentrification）所導致的空間排斥。

選項分析

本題為高考三級申論題，非選擇題，無選項分析。在申論答題時，應針對閱卷評分點將「程序實踐」與「內容實踐」各立專章論述，篇幅比重應維持 $1:1$ 的均衡配比，展現整全的規劃思維。

解題技巧

1. 破題關鍵（界定包容的本質）：引言不可泛談環保、防災等其他 SDG 特質，必須緊扣「包容（Inclusive）」——即對抗「排除（Exclusion）」與「邊緣化」，指涉所有群體皆有權進入規劃程序並共享都市發展利益。
2. 專有名詞深化得分點：作答時適度嵌入經典理論與政策專有名詞，如「阿恩斯坦公民參與階梯」、「包容性分區（Inclusionary Zoning）」、「通用設計（Universal Design）」、「社會混居（Social Mix）」、「防範仕紳化」、「都市權」，可顯著提高專業度與鑑別度。
3. 避免空洞口號，落實具體操作工具：申論時切忌僅寫「多辦說明會」、「多蓋公園」等空泛陳述；必須寫出具體工具（如參與式工作坊、聽證機制、包容性容積獎勵、微型公共設施劃設、無障礙公共運輸路網）。

【答案】

聯合國永續發展目標（SDGs）之 SDG 11 旨在建設「包容、安全、韌性及永續的特質的城市與人居聚落」。

核心觀念

1. 規劃支援系統（Planning Support Systems, PSS）之內涵： 依據學者 Britton Harris（1989）及 Richard E. Klosterman 等人之定義，規劃支援系統是結合地理資訊系統（GIS）、決策支援系統（DSS）與空間分析模型（Spatial Modeling）之整合性資訊科技架構，專門用以處理土地使用規劃中具高度不確定性、多準則、跨部門與空間導向的非結構化（Ill-structured）或半結構化決策問題。
2. 土地使用規劃對資訊的依存性： 土地使用規劃涵蓋「調查分析 $\rightarrow$ 預測推計 $\rightarrow$ 方案研擬 $\rightarrow$ 評估抉擇 $\rightarrow$ 執行監測」五大流程，規劃品質高度取決於基礎圖資的空間精度、屬性資料的時效性，以及情境模擬分析的深度。

解題方法

本題為典型的「觀念認知與科技應用」綜合型申論題，配分通常為 20 至 25 分。答題切入點應分為兩大主軸，邏輯層次必須分明：

1. 資訊類型之論述：若僅零散條列資料項目（如人口、地籍），版面缺乏理論高度。最佳解題策略是採「雙向向度矩陣」或「規劃決策功能導向」分類，從**基礎基底資料（實質/社經/法制）與決策層次資訊（描述性/預測性/規範性/評估性）**進行結構化陳述。
2. 資訊相關技術之論述：不可單純堆砌資訊工程術語，必須明確連結「該技術如何解決土地使用規劃的痛點」。應沿著「資料感知與蒐集 $\rightarrow$ 空間處理與整合 $\rightarrow$ 智慧模擬與推演 $\rightarrow$ 決策可視與公眾參與」的技術鏈進行分類剖析。

選項分析

本題為高考三級專業科目之「申論題」，非選擇題型，故無選項可資分析。作答關鍵在於架構完整度、專有名詞之精確度，以及將前瞻資訊科技（如大數據、數位分身、AI）融入都市規劃實務情境之論述能力。

解題技巧

1. 避免「只懂資訊、不懂規劃」：寫到大數據時，必須舉出具體都市規劃情境（例如：電信信令資料用於掌握都市動態活動人口與晝夜旅次）；寫到 AI 時，必須連結土地使用變遷模型（如 Cellular Automata 應用於都市蔓延模擬）。
2. 掌握四分格評估層次：記憶 Klosterman 的 PSS 核心架構——「現況是甚麼（What is?） $\rightarrow$ 未來會如何（What will be?） $\rightarrow$ 應該要如何（What should be?） $\rightarrow$ 方案影響如何（What if?）」，以此切入資訊類型，能大幅提升答題專業深度。

【答案】

一、規劃支援系統（PSS）應提供之資訊類型

規劃支援系統旨在輔助規劃者與決策者釐清土地使用之現況、潛力、限制與發展衝擊，其應提供的資訊類型可依「規劃決策層次」與「實質規劃內涵」歸納為以下四大核心類型：

(一) 現況描述性資訊（Descriptive Information：掌握「What is」）

為規劃分析之起點，透過現況盤點釐清環境涵容現狀與空間問題：

1. 自然環境基底資訊：地形與數值高程模型（DEM/DSM）、地質與活動斷層、水文流域、生態敏感區、坡度與土壤液化潛勢等空間圖資。
2. 實質土地使用與建物資訊：現行法定分區、土地現況使用（陸測或航測判讀）、地籍產權歸屬、建物使用年限、結構耐震強度、法定與現況容積率使用強度。
3. 基礎設施與公共服務資訊：道路交通路網容量、大眾運輸站點服務半徑、給排水與污水管網、變電所與防救災設施分布、中小學與公園綠地服務盲區。
4. 人口與社經動態資訊：戶籍人口、戶數、年齡結構（高齡化與少子化指數）、各級產業就業人口、家庭所得水準及動態活動人口分布。

(二) 趨勢預測性資訊（Predictive / Forecasting Information：推估「What will be」）

作為評估未來土地供需缺口之科學依據：

1. 人口與社經總量預測：未來目標年之常住人口推計（如世代生存法模型產出）、勞動人口結構轉變、產業產值推估。
2. 土地與空間需求量資訊：依據目標年人口與產業規模，推算住宅用地、商業用地、工業用地及各級公共設施保留地之總量需求與空間分配缺口。
3. 交通旅次與可及性推估：未來都市路網之起迄點（OD）旅次矩陣、路網服務水準（LOS）預測、不同交通分流情境之可及性分析指標。

核心觀念

1. 法規依據（以命題當年民國 109 年法規為準）：

• 《國土計畫法》：第 1 條明定因應氣候變遷、確保國土安全為立法意旨；第 6 條規範國土規劃應訂定氣候變遷之因應調適策略；第 9 條明定各級國土計畫之內容應載明氣候變遷調適策略。
• 《全國國土計畫》（民國 107 年公告實施）：明訂氣候變遷空間調適策略，包含淹水、土石流、乾旱、海岸侵蝕等災害情境分析與脆弱度評估。
• 《溫室氣體減量及管理法》（註：現行法已修正為《氣候變遷因應法》）：提供國家調適推動策略之法定框架。

2. 氣候變遷風險評估理論架構（IPCC AR5/AR6）： 氣候風險（Risk, $R$）為危害度（Hazard, $H$）、暴露度（Exposure, $E$）與脆弱度（Vulnerability, $V$）之函數交集： $R = f(H, E, V)$

• 危害度（$H$）：極端氣候事件（如暴雨、暴潮、乾旱、極端高溫）發生的機率、強度與空間範圍。
• 暴露度（$E$）：位於潛在危害範圍內之人口、土地資產、關鍵基礎設施與產業分布。
• 脆弱度（$V$）：受災系統面臨衝擊時之敏感度（Sensitivity）與調適能力（Adaptive Capacity）。

3. 土地使用計劃之本質： 土地使用計劃兼具「程序理性」（規劃流程階段）與「實質理性」（空間配置與管制內容）。整合氣候變遷風險評估之核心，在於將傳統以「成長管理與發展需求導向」的規劃典範，轉型為以「環境容受力與氣候韌性（Resilience）導向」的動態風險治理體系。

解題方法

本題為高普考典型之「政策法規與規劃實務整合題」，作答切入點採**「縱向程序貫穿」與「橫向實質內容落實」**之二維架構展開：

1. 縱向程序整合（Planning Process Integration）： 依循合理規劃程序（Rational Planning Process）的六大生命週期，將氣候情境設定（RCP/SSP）、災害潛勢套疊、風險衝擊矩陣評估與動態監測機制，循序嵌入各階段工作項目。
2. 橫向內容整合（Substantive Content Integration）： 將評估出的「風險熱區」對應至土地使用計劃的三大核心構面：

• 空間結構定位（宏觀層次：功能分區配置與防避災骨架）。
• 土地使用分區與管制（微觀層次：發展強度、容受力控制與出流防洪義務）。
• 公共設施與藍綠網絡（實質設施：透水鋪面、逕流分擔、維生管線備援）。

3. 策略性應對準則： 落實空間調適四大手段：迴避（Avoid）、防護（Protect）、順應（Accommodate）與退縮（Retreat）。

選項分析

本題為申論題，非選擇題，無固定選項。評閱標準係檢視考生在論述結構上是否陷入常見迷思：

• 迷思一：僅著重「減緩（Mitigation）」而忽略「調適（Adaptation）」
• 分析：土地使用計劃的核心手段是空間配置與容受力管理，屬於因應衝擊的「調適」工具；若過度論述碳匯、再生能源設施（減緩）而未深入探討耐災、淹水防護與風險評估矩陣，得分將受限。
• 迷思二：將風險評估與規劃程序脫勾
• 分析：若僅羅列 IPCC 風險公式或災害調查項目，未指出該數據「如何改變規劃程序中的方案評估準則與監測回饋」，即未切中「整合至程序」的題目要求。
• 迷思三：缺乏具體土地使用管制手段
• 分析：僅寫抽象概念（如「加強宣導防災」），缺乏都市計畫與國土計畫具體管制工具（如建蔽率、容積率、開挖率、綠覆率、基地出流管制、功能分區劃設準則），屬內容貧乏之答題。

解題技巧

1. 審題關鍵字抓取： 本題題眼為「程序」與「內容」，答題時必須嚴格使用平行小標明確區隔，使閱卷委員一目了然。
2. 口訣記憶法：

• 程序五步驟：「標（目標願景） $\rightarrow$ 查（情境調查） $\rightarrow$ 評（風險評估） $\rightarrow$ 劃（策略研擬） $\rightarrow$ 控（動態監測）」。
• 調適四字訣：「避、防、順、退」。

3. 法規扣合術：