109 地方特考三等 都市計畫技術 都市及區域政策 考古題詳解

核心觀念

本題考的是：在《國土計畫法》建立的空間計畫體制中，都會區域計畫如何處理跨越行政疆界的空間發展議題，以及它的法定層級、政策功能與執行限制。

依民國 109 年《國土計畫法》第 3 條第 4 款，都會區域是由一個以上中心都市為核心，及與中心都市在社會、經濟上具有高度關聯的直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市、區）共同組成的範圍。其範圍依實際的社會經濟關聯與空間功能形成，不必然等同於單一縣市行政區。

依同法第 8 條，國土計畫體系包括全國國土計畫及直轄市、縣（市）國土計畫；中央主管機關得會商相關機關，就都會區域範圍研擬計畫內容，地方政府亦得共同研擬，報中央審議後納入全國國土計畫。第 9 條並規定，全國國土計畫中的都會區域相關內容得以附冊方式訂定。

因此，都會區域計畫的核心定位，是全國層級、跨域、策略性的法定空間計畫：它承接全國國土計畫的政策方向，協調跨縣市及跨部門空間發展，並引導縣市國土計畫與相關部門計畫；其本身不等同於各項工程建設計畫，也不直接取代地方土地使用管制。

解題方法

申論可依「定位—任務—挑戰—對策」作答。先說明法定層級與計畫角色，再將任務連結跨域空間議題，最後指出治理及執行上的障礙，並提出制度配套。這樣可同時回答題目要求的「定位、任務及挑戰」，也能呈現都會區域計畫如何由法定計畫走向實際治理。

參考擬答

一、都會區域計畫的定位

都會區域以中心都市及其社會經濟高度關聯的周邊地區共同構成，反映人口通勤、產業分工、交通運輸、公共設施使用及生態環境等跨行政區的實際聯繫。都市發展的功能範圍常與行政區界線不一致，若只由個別縣市各自規劃，容易發生設施重複、資源配置失衡或政策彼此衝突。

在國土計畫體制下，都會區域計畫屬全國國土計畫中的區域性規劃內容，可依《國土計畫法》第 8 條納入全國國土計畫，必要時得以附冊方式呈現。其定位可歸納如下：

1. 全國層級的法定計畫內容：由中央統籌，或由相關地方政府共同研擬後報中央審議，與地方縣市國土計畫形成上下銜接。
2. 跨域協調的策略計畫：以跨縣市、跨部門的重要空間議題為主，設定共同願景、發展策略及空間引導原則。
3. 銜接國家政策與地方計畫的中介工具：把全國國土發展目標轉化為都會區域尺度的空間策略，並提供地方國土計畫及部門計畫遵循。
4. 以議題和功能關係為規劃核心：計畫應回應都會區域的實際關聯，不宜只依行政界線劃定範圍；不同議題所需的規劃範疇也可能不同。

二、都會區域計畫的主要任務

1. 整合跨縣市空間發展策略 協調人口與產業發展、住宅與就業配置、都市及周邊地區發展、公共設施及交通建設等空間需求，避免各縣市各自決策造成區域失衡。

2. 處理跨域交通與公共設施議題 針對通勤運輸、轉運節點、道路與軌道系統、區域性公共服務設施等議題，研擬整體布局及協調原則，提升設施的使用效率與區域可及性。

3. 協調產業布局及區域競爭力 依產業特性與交通、人才、土地條件，協調都會區內的產業分工及空間布局，減少地方間的不當競爭，並促進區域資源互補。

4. 整合生態保育、流域治理及防災調適 生態系統、水系、海岸及災害風險往往跨越行政區。都會區域計畫可協調保育空間、治水防洪、坡地安全與氣候變遷調適策略，使土地利用和防災治理相互配合。

一、核心觀念與法規基礎

本題考查《國土計畫法》的成長管理，以及如何預先安排城鄉發展的區位、總量與時程，兼顧未來發展需求和國土保育。

依《國土計畫法》第 4 條，成長管理是為促進國土永續發展，在考量自然環境容受力、公共設施服務水準與財務成本、使用權利義務及損益公平性後，規範城鄉發展總量與型態，並訂定未來發展地區適當區位及時程的使用管理政策與作法。依同法第 10 條，直轄市、縣（市）國土計畫應載明空間發展及成長管理計畫；《國土計畫法施行細則》並將城鄉發展總量及型態、未來發展地區及發展優先順序列為成長管理策略內容。

未來發展地區是指在國土計畫中，基於人口、住宅、產業或重大建設等中長期發展需求，預先辨識並安排的發展儲備區位。它不是立即開發的許可，也不代表土地已取得變更分區或開發權利；後續仍須符合國土計畫、國土功能分區及相關土地使用管制規定。

本題以命題當年（民國 109 年）法規為準。

二、解題方法

申論可依「定義與目的—劃設原則—制度配套—政策效果」作答。先說明未來發展地區在成長管理中的功能，再交代它如何與功能分區及開發管制銜接，最後提出能避免無序擴張、閒置囤地與公共成本外部化的配套。

核心邏輯是：先利用既有發展地區的閒置或低度利用土地；確認既有供給不足且具實際需求後，才依優先順序啟動未來發展區位，並以總量、時程、設施及審議管理控制開發。

三、制度配套重點

（一）建立需求評估與發展總量管理

劃設前須以人口與家戶推估、住宅供需、產業用地需求、重大建設計畫及土地供給現況為依據，並檢視既有都市計畫區、鄉村區、工業區及已核准開發地區是否仍有可供利用的土地。

未來發展地區的規模應與合理需求相符，設定總量上限，避免以過度樂觀的成長預測擴大供地，造成土地閒置、炒作或都市蔓延。

（二）明確劃設區位與環境條件

區位選擇應配合地方空間發展構想與城鄉發展成長區位，優先考量鄰接既有發展地區、可利用既有交通及公共設施、適合集約發展的土地。

應避開國土保育及優良農業生產等重要資源；涉及環境敏感地區時，須說明納入理由，並依敏感性訂定使用原則及開發注意事項。區位劃設不能只依行政需求或土地取得便利，須兼顧土地適宜性與公共利益。

（三）訂定發展優先順序及啟動時程

核心觀念

本題考查《國土計畫法》架構下，如何把鄉村地區納入整體國土空間規劃，以及如何將規劃成果轉化為土地使用、公共建設與部門政策的具體行動。作答須先說明鄉村地區長期面臨的結構性問題，再提出規劃目的，最後提出使規劃能落實的制度配套。

**以命題當年（民國109年）法規為準。**當時相關法源包括《國土計畫法》第15條第3項，以及《國土計畫法施行細則》第6條。前者規定直轄市、縣（市）主管機關得依實際需要辦理國土計畫通盤檢討；後者將鄉村地區整體規劃列為直轄市、縣（市）國土計畫應載明的內容。鄉村地區整體規劃係以鄉（鎮、市、區）或其他適當範圍為規劃單元，針對在地生活、生產、生態需求研提空間發展策略，並納入縣市國土計畫作為後續土地使用及空間發展的指導原則。現行法已修正，解題仍依命題當年法規說明。

解題方法

本題可採「問題背景—規劃目的—制度配套」三段式作答：

1. 先交代過往非都市土地主要依現況編定管理，缺少整體空間計畫，因此鄉村的居住、產業、交通及公共設施需求難以一起處理。
2. 再說明推動整體規劃，是為了從生活、生產、生態面向盤點地方課題，形成空間發展策略，協調土地使用與公共資源。
3. 最後提出法定計畫、土地管制、公共建設、跨部門協調、地方參與及執行監督等配套，說明規劃如何從紙上策略轉成實際改善。

本題為申論題，沒有計算或選項分析；得分重點在於呈現規劃理念與執行制度之間的連結。

一、臺灣推動鄉村地區整體規劃的原因

（一）過往鄉村空間缺乏整體規劃

都市計畫以外的鄉村地區，過往多依非都市土地使用編定及個案方式管理，土地使用常隨既有利用狀況形成，缺少能按地方發展願景整合居住、產業、公共設施及交通需求的空間計畫。結果是土地使用零散，公共設施與生活服務配置不均，部分地區出現環境窳陋、道路狹窄、排水及污水處理不足等問題。

（二）回應人口及產業結構變遷

許多鄉村面臨人口外移、高齡化、青年就業機會不足及傳統產業轉型等課題。若缺少整體空間規劃，將難以預先安排符合在地需求的居住空間、產業發展環境、交通服務及照護設施，也不利於改善人口流失與生活機能弱化的問題。

（三）處理鄉村內部多元且彼此牽動的土地需求

鄉村地區的農業生產、工商活動、住宅、環境保育及文化資產常交錯分布，彼此可能產生衝突。例如產業用地與居住環境相鄰、聚落擴張影響農地或生態資源。以單一案件處理，難以從整體區域判斷適宜區位與發展規模，必須藉由整體規劃協調土地使用。

（四）改善基本生活品質，平衡城鄉發展

鄉村居民同樣需要安全居住環境、可及的公共服務及完善交通。推動整體規劃，可依聚落分布、人口特性及地方需求檢討公共設施與服務配置，提升生活品質，避免國土資源與公共建設長期過度集中於都市地區。

（五）落實國土永續及地方特色發展

鄉村地區同時具有農業生產、自然生態、歷史文化及景觀價值。整體規劃可在適度支持地方發展的同時，維護農地、生態環境與傳統聚落特色，形成兼顧生活、生產、生態的永續發展方向。

二、推動鄉村地區整體規劃的制度配套

（一）建立明確的法定計畫定位及上下位計畫銜接

應將鄉村地區整體規劃定位為直轄市、縣（市）國土計畫的重要內容，明確界定規劃範圍、規劃程序、應載明事項及與上位國土計畫的關係。

核心觀念

關鍵績效指標（Key Performance Indicator，KPI）是用來衡量政策、計畫或機關目標達成程度的指標。好的 KPI 應能連結政策目標，具體、可衡量、可追蹤，並在明確期間內檢視成果。

政府採用 KPI，主要是為了把抽象的施政目標轉成可檢核的工作標準，據以：

1. 設定方向與責任：使機關及執行單位明確知道政策要達成什麼成果。
2. 監測執行進度：定期比較目標值與實際值，及早發現落差。
3. 作為資源配置與政策調整依據：協助政府檢討預算、人力、執行方式及跨機關協調。
4. 提升課責與資訊透明：讓立法機關及民眾得以檢視施政結果。
5. 促進組織學習：透過績效檢討找出瓶頸，修正政策設計或執行方式。

KPI 不等於政策本身，也不必然代表政策成功。指標若只衡量容易計數的產出，卻沒有反映服務品質、分配公平或長期影響，便可能出現「指標達標、政策問題仍在」的落差。

解題方法

本題有三個層次：先定義 KPI 並說明政府使用目的，再辨認內政部民國 109 年居住正義的指標，最後從「政策效果」與「指標可能造成的問題」兩面分析。

作答時應注意區分：

• 政策目標：例如落實居住正義。
• KPI 衡量項目：例如累計興辦社會住宅戶數。
• 政策效果：指標帶動住宅供給、更新或弱勢照顧等實際影響。
• 指標限制：戶數或案件數能呈現執行量，卻未必能反映住宅可負擔性、品質及受益對象是否適切。

以下所列內政部指標，依命題當年民國 109 年的政策內容說明。

民國 109 年內政部居住正義 KPI

一、推動社會住宅

衡量標準為累計興辦社會住宅戶數，民國 109 年目標值為 8 萬戶。政策規劃第一階段以政府直接興建及包租代管共同增加社會住宅供給，原定民國 109 年完成直接興建 4 萬戶及包租代管 4 萬戶。

此指標反映政府擴大只租不售住宅供給、照顧青年及經濟或社會弱勢者居住需求的政策方向。直接興建與包租代管分別運用公共建設及民間既有住宅資源，增加租屋選擇，並可配合分級租金及承租資格制度，改善弱勢族群的居住保障。

二、提高都更及危老重建辦理誘因

衡量標準為當年度核定補助都更及危老重建案件數，民國 109 年目標值為 300 件。

此指標用案件數呈現政府透過補助及制度誘因，促進都市更新與危老重建的執行程度。更新重建可能改善老舊建築安全、提升居住環境品質，並帶動都市空間及公共設施改善。

政策效果與可能問題

一、可能促成的政策效果

1. 提高施政目標的可執行性：將「落實居住正義」轉化為住宅供給量及更新案件數，便於中央與地方設定工作目標並追蹤進度。
2. 增加社會住宅及租屋協助資源：社會住宅供給增加，有助於擴大弱勢及青年取得可負擔居所的機會；包租代管則可引導民間空屋進入政策體系。
3. 改善建築安全與居住環境：都更及危老案件增加，可促進老舊建築更新，降低居住安全風險。