110 地方特考三等 都市計畫技術 土地使用計劃 考古題詳解

核心觀念

本題考查美國「智慧型成長」（Smart Growth）的規劃理念、形成背景及其在臺灣都市規劃上的轉化運用。答題重點不在背誦單一定義，而在於說明：

1. 智慧型成長欲解決的都市問題。
2. 其主要規劃原則與策略。
3. 美國與臺灣都市發展條件不同，導致政策出發點及實施手段不同。

智慧型成長並非單一法規或固定模型，而是一套引導都市成長朝向「緊湊、混合、可步行、可利用大眾運輸、保護開放空間及提高公共決策品質」的整合性規劃理念。

以命題當年（民國110年）法規為準。臺灣相關落實工具涉及《都市計畫法》、《區域計畫法》、國土利用及都市更新等制度；現行國土計畫相關法制已歷經調整，惟本題仍依命題當年之制度背景作答。

解題方法

本題適合採「理念定義—主要內容—比較差異—臺灣策略」四段式作答：

1. 先界定智慧型成長及其所要處理的都市蔓延問題。
2. 再整理美國智慧型成長的主要原則。
3. 接著比較美國與臺灣的都市發展背景，說明臺灣不能直接複製美國模式。
4. 最後依臺灣條件提出土地使用、交通、都市更新、開放空間及治理等策略。

比較時應以「問題背景不同」作為主軸，而非僅羅列美國與臺灣的政策名稱。

一、美國智慧型成長的形成背景

美國智慧型成長主要是對戰後郊區化及都市蔓延（urban sprawl）的回應。傳統都市發展常呈現低密度、分區單一、住宅與就業分離、開發向都市邊緣擴張及高度依賴私人運具等現象，造成下列問題：

• 農地、森林、濕地及自然開放空間持續流失。
• 通勤距離增加，交通壅塞及能源消耗上升。
• 公共設施須向外延伸，造成政府建設與維護成本增加。
• 既有都市中心衰退，形成都市內部空洞化。
• 低收入家庭、老人及無車者的交通與居住選擇受限。
• 土地使用與交通建設缺乏整合，社區生活品質下降。

因此，智慧型成長並非反對成長，而是主張將人口與經濟成長導向較有效率、較公平且較具環境永續性的都市空間型態。

二、美國智慧型成長的主要內容

（一）混合土地使用

將住宅、商業、辦公、公共服務及休閒活動適度混合配置，降低不同活動間的空間距離，使居民能在較短距離內滿足生活需求。

混合使用可減少單一功能分區造成的長距離通勤，並提高街道及公共空間的使用頻率。但混合使用仍須透過環境管理、交通管理及建築管制，避免產生噪音、污染或公共安全問題。

（二）緊湊且具良好設計的建成環境

鼓勵適度提高土地使用效率及開發密度，使公共設施、道路及大眾運輸能服務較集中的人口。其重點不是無限制提高容積，而是以合理密度、都市設計及公共設施容量相互配合。

緊湊發展可減少都市向外擴張，降低基礎設施延伸成本，並增加大眾運輸及步行環境的可行性。

（三）提供多元住宅選擇

都市應提供不同類型、大小、價格及所有權形式的住宅，包括集合住宅、出租住宅、平價住宅及適合高齡者或小家庭的住宅。

住宅多樣化有助於避免住宅市場排除特定族群，也能使不同生命週期及所得階層居民在同一都市體系中居住。

（四）建構可步行的社區

透過街道尺度、路網連續性、人行道、行人穿越設施、遮蔭、照明及公共空間設計，形成適合步行與日常活動的社區。

可步行性不僅是交通問題，也涉及都市設計、土地使用配置及公共安全。住宅、商店、學校、公園及大眾運輸站點應具有合理的步行可達性。

（五）創造具地方特色的社區

尊重地方歷史、文化、景觀及建築特色，避免各地都市發展均呈現相同的標準化形式。透過歷史街區保存、地方產業、公共藝術及都市設計，建立社區認同與場所精神。

（六）保存開放空間、農地及重要自然資源

智慧型成長不只關注建成區內的開發，也重視都市外圍農地、森林、濕地、河川、綠帶及其他生態資源的保全。

其方法包括劃設成長邊界、限制敏感地區開發、保護農地、建立綠色網絡及將開放空間納入整體土地使用規劃。

（七）引導成長進入既有社區

優先利用既有都市地區及既有公共設施，採取都市填充（infill development）、棕地再開發、舊市區活化及既有社區更新，降低向都市邊緣無限制開發的壓力。

此一原則亦可避免既有都市中心衰退，提升公共設施投資效益。

（八）提供多元運輸選擇

除私人汽車外，應發展大眾運輸、步行、自行車及共享運具，並透過交通與土地使用整合，降低對汽車的依賴。

運輸選擇的多元化可提升無車人口的社會參與機會，也有助於減少能源消耗、空氣污染及溫室氣體排放。

（九）使開發決策具可預測性、公平性及成本效益

土地開發規則、審議程序及公共設施負擔應具有透明性與可預測性。政府應在兼顧公共利益、環境保護及開發權益的前提下，降低不必要的行政不確定性。

同時，開發成本不應由公共部門或特定社區單方面承擔，應建立合理的成本分攤及利益回饋機制。

（十）鼓勵社區及利害關係人參與

都市規劃應讓居民、地方政府、開發者、企業、非營利組織及專業團體參與，透過公共討論形成較具正當性及可執行性的方案。

此一原則強調規劃不只是技術決策，也是社會協商與公共治理的過程。

三、臺灣與美國的都市發展條件差異

（一）都市問題的主要性質不同

美國智慧型成長主要針對低密度郊區擴張、汽車依賴及都市蔓延；臺灣則普遍具有高人口密度、都市集中、土地稀少及土地使用混雜等特徵。

臺灣都市問題除都市外擴外，還包括：

• 都市內部老舊及人口高齡化。
• 建築密度高但公共空間不足。
• 住宅價格及居住負擔問題。
• 工業、住宅、商業及農業使用交錯。
• 農地零星變更及非都市土地違規使用。
• 大眾運輸與私人運具並存，交通壅塞集中於主要都市。
• 少子化及人口減少造成部分地區公共設施過剩。

因此，臺灣推動智慧型成長的重點，不能僅設定為抑制郊區蔓延，還須處理既有都市更新、土地使用整合及人口結構變遷。

（二）土地與空間條件不同

美國部分都市具有廣大平原及低密度郊區，土地擴張空間相對較大；臺灣可建築土地有限，山坡地、海岸、河川、農地及生態敏感地分布廣泛，土地使用衝突更為密集。

美國的核心問題常是「成長過度分散」，臺灣則同時存在「部分地區過度集中」與「部分地區人口流失」的雙重問題。

（三）治理與制度環境不同

美國都市規劃多涉及州、郡、市及特殊目的機構等多層級政府，土地使用管制及地方自治色彩較強，智慧型成長常透過地方成長管理、開發許可、分區調整及區域協商推動。

臺灣則具有較強的中央法制與計畫指導色彩，土地使用受到都市計畫、非都市土地使用管制及中央政策影響。因此，臺灣需強化中央與地方的垂直協調，以及都市計畫、交通建設、住宅政策、產業政策與環境保護之間的整合。

（四）交通結構不同

美國郊區生活長期高度依賴私人汽車，智慧型成長的重要任務是建立大眾運輸、步行及自行車等替代選項。

核心觀念

本題考查「都市需求如何透過跨空間的物質、資金、資訊與政策流動，影響遠方鄉村土地使用」的概念，重點不在都市土地本身的分區管制，而在都市與鄉村土地系統之間的遠距關聯。

本題屬土地系統與都市—鄉村關係的概念題，並非特定法條或計算題。法規敘述以命題當年（民國110年）法規為準；現行法已修正者，不影響本題以土地使用機制進行分析。

一、都市土地遠距連接的定義

都市土地遠距連接（urban land teleconnections）是指：

都市地區的消費、投資、政策、人口與產業活動，透過跨區域的供應鏈、交通網絡、金融及資訊系統，對遠方鄉村地區的土地利用、土地覆蓋、資源環境及社會結構產生影響。

其核心特徵是「需求與土地影響在空間上分離」。都市居民消費的農產品，未必在都市周邊生產，卻會在某一鄉村地區形成耕地擴張、農業集約化、土地轉用或農地棄耕等結果。

因此，都市雖然沒有直接使用遠方土地，卻透過消費行為間接占用土地資源，形成「虛擬土地」或「隱含土地需求」。

二、遠距連接的主要組成

可依「驅動因素—流動—土地結果—回饋」加以說明：

1. 都市驅動因素

包括人口集中、所得提高、飲食習慣改變、餐飲業發展、食品加工需求、都市房價與勞動市場變化，以及政府的糧食、貿易與農業政策。

2. 跨空間流動

都市與鄉村之間流動的內容不僅是農產品，還包括：

• 農產品、飼料、水與能源等物質流；
• 資本、貸款、契作及企業投資等金融流；
• 農業技術、品種、管理制度及市場資訊；
• 勞動人口與季節性移工；
• 交通、冷鏈、批發市場與電子商務等基礎設施；
• 農業補貼、土地政策與貿易政策等制度性影響。

3. 鄉村土地使用結果

可能表現為耕地擴張、作物調整、農業集約化、畜牧或水產養殖發展、農地轉為設施農業、農地價格上升、土地破碎化，也可能造成邊際農地棄耕、森林恢復或農村人口流失。

4. 回饋效果

鄉村土地使用改變後，會反過來影響都市。例如農產品價格、食品安全、糧食供應穩定性、都市空氣與水質、碳排放及都市居民對環境政策的要求，均可能受到影響。

可用下列因果鏈表示：

$$都市消費需求 \rightarrow 供應鏈與資本流動 \rightarrow 鄉村生產調整 \rightarrow 土地使用與土地覆蓋變化 \rightarrow 環境及社會回饋$$

三、遠距連接與一般都市擴張的區別

都市擴張通常是都市建成區向外擴張，直接造成鄰近農地、森林或開放空間轉為住宅、工業、商業及交通用地。

遠距連接則不以都市邊界擴張為必要條件。都市消費者在都市內購買稻米、蔬菜、肉品或進口農產品，可能使數百公里外甚至國外的農地產生土地使用變化。其影響是透過市場與供應鏈間接發生。

因此，土地使用規劃若只關注都市行政區內的土地變更，便可能低估都市消費對遠方土地與環境的實際影響。

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解題方法

本題可採「先定義、再拆解機制、最後分層論述影響」的方式作答。

第一步：界定概念

先指出都市土地遠距連接具有三個關鍵字：

• 都市需求：消費、投資與政策；
• 空間分離：生產地與消費地不在同一地區；
• 土地結果：遠方土地利用與土地覆蓋發生變化。

第二步：說明傳導機制

以農產品供應鏈為例，說明都市需求如何傳至鄉村：

$$都市人口與消費增加 \rightarrow 農產品需求增加 \rightarrow 價格與契作誘因提高 \rightarrow 鄉村增加生產或改變作物 \rightarrow 土地利用型態改變$$

若農業生產需要更大面積土地，便可能出現農地開墾或農業用地擴張；若生產者採用高投入方式提高單位面積產量，則可能形成農業集約化。

第三步：從「量、質、空間、強度」四個面向分析

都市農產品消費對鄉村土地使用的影響，不宜只寫「需求增加導致農地增加」，應進一步分析：

1. 消費數量是否增加；
2. 消費種類是否改變；
3. 生產地位於何處；
4. 生產方式與土地使用強度如何改變。

第四步：同時說明正面與負面效果

完整答案必須避免單向論述。都市需求可支持農村經濟與農地維持，也可能造成過度開發、污染、資源耗竭與社會不平等。最後應提出規劃與治理方向，形成完整論證。

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都市地區農產品消費對鄉村土地使用的影響

一、消費量增加造成農地需求擴張

當都市人口增加、所得提高或餐飲消費擴大，農產品總需求上升，生產地可能採取兩種方式回應：

1. 擴大土地面積

將林地、草地、濕地或其他未利用土地轉為耕地、果園、牧場或養殖區。

2. 提高單位面積產量

透過灌溉、溫室、化學肥料、農藥、機械化及品種改良，提高土地使用強度。

若以農產品需求量 $D$、生產損耗率 $l$、單位面積產量 $Y$ 表示，所需生產量為：

$$Q=\frac{D}{1-l}$$

所需土地面積約為：

$$A=\frac{Q}{Y} =\frac{D}{(1-l)Y}$$

由此可知，都市需求增加會提高土地需求；但若技術使單位面積產量 $Y$ 大幅提升，土地擴張壓力可能降低。實際結果取決於需求增加速度與生產效率提升速度。

二、消費結構改變造成作物與土地利用型態調整

都市居民的飲食結構會影響鄉村生產選擇。例如：

• 米食需求下降，可能造成水稻田轉作或休耕；
• 蔬果、茶葉、咖啡及特色農產需求增加，可能促使農地轉作高經濟價值作物；
• 肉類與乳製品需求增加，會擴大飼料作物、畜牧場及相關加工設施的土地需求；
• 有機、友善耕作與產地直送需求增加，可能促進農地採用較低化學投入的生產方式；
• 高級水果、花卉及設施蔬菜需求增加，可能導致農地興建溫室、網室或其他農業設施。

因此，都市消費不只影響農地面積，也會改變農地的作物配置、設施型態與管理強度。

三、價格與市場機制造成土地利用專業化

核心觀念

本題考查公共設施在都市計畫中之「區位配置分析」。公共設施的位置與分布，會影響：

• 居民取得教育、醫療、休閒、行政等服務的便利性。
• 都市土地使用的合理性與土地利用效率。
• 各地區公共服務的公平性。
• 交通成本、設施使用率及都市發展方向。

公共設施配置不能只依土地是否可取得決定，通常須同時考量人口規模、服務半徑、服務人口、交通可及性、土地成本及設施層級等因素。

本題可列舉下列三種常用分析模式：

1. 服務範圍或服務半徑模式。
2. 門檻人口模式。
3. 可及性及區位配置模式。

涉及都市計畫法規時，以命題當年民國110年法規為準。

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一、服務範圍（服務半徑）模式

（一）基本概念

服務範圍模式係以公共設施為中心，依其合理服務距離或服務時間，劃定設施可以有效服務的空間範圍。

例如：

• 鄰里公園以步行距離作為服務範圍。
• 國民小學以學童合理通學距離作為服務範圍。
• 地區醫院則以道路交通時間及醫療層級作為服務範圍。

其核心在於判斷每一處居民是否位於公共設施的合理服務範圍內，並檢查是否有服務空缺或重複服務的情形。

（二）分析內容

配置時通常依下列步驟進行：

1. 確定設施類型及合理服務標準。
2. 以設施位置為中心，劃定服務半徑或服務時間範圍。
3. 疊合人口分布、住宅區及交通路網。
4. 判斷服務範圍內的人口數及未被涵蓋的人口。
5. 依結果增設、遷移或調整公共設施。

若以圓形服務半徑表示，服務面積可概略表示為：

$$A=\pi r^2$$

其中，$A$ 為服務面積，$r$ 為服務半徑。但實際都市分析不宜僅採幾何圓形，應配合道路阻隔、河川、山坡地及實際步行或行車路線修正。

（三）優點與限制

優點是方法簡單、容易繪圖及判斷服務缺口，適合都市計畫初步配置。

限制是僅以距離或時間判斷服務，未必能反映人口密度、居民需求、設施容量及不同交通工具間的差異。兩個距離相同的地區，其人口需求與交通條件可能完全不同。

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二、門檻人口模式

（一）基本概念

門檻人口模式係以公共設施維持最低經營規模或基本服務量所需的人口數，作為設施設置與分布的判斷基礎。

所謂「門檻人口」，是指一項公共設施要能成立、維持運作或達到基本服務水準，所需的最低服務人口。例如：

• 小型商業或基層服務設施所需人口較少。
• 高中、大型醫院或大型運動場館所需人口較多。
• 專業性及高層級設施通常具有較高門檻人口，服務範圍也較大。

門檻人口與服務範圍須相互配合。若服務範圍內人口未達門檻，設施可能使用率不足；若人口遠超過門檻，則可能產生容量不足或需要增設設施的情形。

（二）分析內容

可將預估服務人口與門檻人口比較，估算所需設施數量：

$$N=\frac{P}{T}$$

其中，$N$ 為理論上所需設施數，$P$ 為計畫服務人口，$T$ 為每一設施的門檻人口。

實際配置時，應依需求採取適當的整數調整，並考量既有設施容量。例如，計畫區人口為 $30,000$ 人，每一國民小學之合理服務人口為 $6,000$ 人，則理論需求為：

$$N=\frac{30,000}{6,000}=5$$

此結果仍須配合學區劃分、道路安全、學童通學距離、土地取得及學校容量作最後決定。

（三）分析意義

門檻人口模式可用來：

• 判斷某項公共設施是否具有設置必要性。
• 推估計畫區公共設施的數量。
• 避免公共設施過度設置而造成閒置。
• 配合都市人口成長，安排分期建設時程。
• 建立不同層級公共設施的階層體系。

其主要限制是人口數量不等於實際需求。人口年齡結構、所得、使用偏好及跨區使用情形，均可能使實際需求高於或低於單純人口推估結果。

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三、可及性及區位配置模式

（一）基本概念

核心觀念

本題考查《國土計畫法》中的「土地使用許可」制度，以及農業發展地區、城鄉發展地區的土地使用管制原則。

依命題當年（民國110年）《國土計畫法》第24條，於國土計畫公告實施後，從事一定規模以上或性質特殊之土地使用，應申請使用許可。所謂使用許可，是指土地使用行為在實施前，須經主管機關依國土計畫、土地使用管制及公共利益要求，進行個案審議並許可後，始得合法進行。

此制度並非單純審查建築形式，而是針對土地使用區位、規模、性質及其對周遭環境所產生的整體影響，進行事前管制。

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一、為何一定規模以上或性質特殊的土地使用須經使用許可

（一）避免土地零星、無秩序開發

大規模或特殊性質的開發，常會造成土地使用變更、人口集中、交通增加及公共設施需求。若僅由個別地主自由使用，容易形成蛙躍式開發、土地零碎利用及都市蔓延，破壞國土空間秩序。

使用許可可將個別開發行為納入國土計畫整體架構，確認其是否符合國土空間發展及成長管理策略。

（二）維護環境資源與國土保育

大型或特殊土地使用可能涉及山坡地、水源地、濕地、海岸、地質敏感區、生態敏感區等環境敏感地區，並可能造成水土保持、污染、地質災害及生態破壞。

透過事前審議，主管機關可檢查開發位置是否適宜、環境影響是否可接受，以及是否需採取迴避、減輕或補償措施。

（三）保障農業生產環境及糧食安全

農地不僅是私人財產，也是維持糧食生產、農業經營及農村生態的重要國土資源。若任由大型設施或非農業使用進入農業地區，可能造成農地破碎化、灌排系統中斷、農業經營困難及優良農地流失。

因此，使用許可制度可審查開發是否確有必要、是否有替代區位，以及是否會妨礙農業生產環境。

（四）確認公共設施及公共服務能力

大規模開發會增加道路、供水、排水、污水處理、電力、消防、醫療、教育及垃圾處理等公共設施負擔。

主管機關須確認既有公共設施是否足以支應，或由開發者負擔必要的公共設施，以避免開發利益由私人享有，公共成本卻由政府及社會承擔。

（五）處理土地使用衝突及外部性

特殊土地使用可能對鄰近居民造成噪音、交通、景觀、污染、公共安全或生活品質影響。使用許可審議可整合不同機關及利害關係人的意見，檢查開發內容與周邊土地使用是否相容，降低土地使用衝突。

（六）落實公共利益與成長管理

土地具有不可移動性及稀少性。土地使用許可的核心目的，在於使土地開發符合公共利益、永續發展及世代公平，而非僅依地主個人意願決定。

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二、使用許可審議的共同基本條件

依民國110年《國土計畫法》使用許可制度，主管機關審議時，應掌握下列基本方向：

1. 符合國土計畫的國土空間發展及成長管理策略。
2. 符合國土功能分區及其分類的土地使用管制。
3. 符合土地使用適宜性及區位合理性。
4. 不違反環境敏感地區相關管制規定。
5. 對自然環境、農業生產環境及人文景觀的影響應較小。
6. 有效利用既有公共設施，避免不必要的新增公共設施投資。
7. 開發規模、土地配置及公共設施配置合理。
8. 與周邊土地使用及交通系統具有相容性。
9. 對公共安全、公共衛生及防災避難具有適當保障。
10. 對可能產生的環境及公共設施影響，提出必要的減輕、改善或補償措施。

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三、農業發展地區的審議條件

農業發展地區的主要功能，是維持農業生產、農地資源及農村發展。因此，審議使用許可時，應符合下列條件：

（一）以農業生產及其必要設施為優先

土地使用應以農業生產、農業經營及必要的產銷、加工、倉儲、運輸等設施為主，避免非農業使用取代農業功能。

（二）不得妨礙農業生產環境

應檢查開發是否影響：

• 農地完整性及農業經營規模；
• 農田灌溉、排水及農路系統；
• 土壤、水質及地下水；
• 農業生產所需的日照、通風及環境條件；
• 鄰近農民的正常耕作權益。

若開發會造成農業區被切割，或使周邊農地無法繼續耕作，即不符合農業發展地區的管制精神。

（三）優先避免使用優良農地

優良農地具有較高農業生產價值，使用許可審議時，應避免將其作為非農業開發基地。申請人應說明開發的必要性、區位不可替代性及是否存在較低農業損失的替代方案。

（四）非農業使用應具必要性及公益性

若申請的是非農業使用，應具備高度必要性，並證明：