110 地方特考四等 地政 土地利用概要 考古題詳解

核心觀念

本題以命題當年（民國110年）《國土計畫法》第6條、第20條及第21條為主要法源，考查國土功能分區中「國土保育地區」的設置目的、劃設依據、分類方式及土地使用管制原則。

依《國土計畫法》第3條，國土功能分區係基於保育、利用及管理需要，依土地資源特性所劃分之分區，包括：

1. 國土保育地區。
2. 海洋資源地區。
3. 農業發展地區。
4. 城鄉發展地區。

本題所稱「國土保育區」，法定用語為「國土保育地區」。

一、劃設國土保育地區之目的

國土保育地區主要係為保護具有重要自然資源、生態、景觀價值，或具有高度災害風險之土地，避免不當開發利用造成環境破壞及人民生命財產損失。

其具體目的如下：

1. 維護天然資源

保護森林、河川、水源、海岸、濕地、地質及其他重要自然資源，維持土地資源之永續利用。

2. 保存自然生態及珍貴景觀

對重要生態系統、野生動植物棲息地、特殊地形地貌及珍貴景觀加以保護，避免因開發行為導致生態破壞或景觀劣化。

3. 防止及降低天然災害

對山坡地、土石流潛勢區、洪氾區、地層滑動區、海岸侵蝕地區等易致災土地，透過土地使用限制降低災害風險。

4. 維護國土安全及公共利益

國土保育地區的劃設，不僅是環境保護措施，也是國土防災及公共安全政策的一環，避免人民在不適宜居住或開發之地區承受重大災害風險。

5. 落實國土永續發展

透過保育與保安優先的土地使用管理，平衡開發利用與環境保護，確保國土資源得以長期利用。

因此，國土保育地區的核心精神可歸納為：「保護重要環境資源、避免不當開發、降低災害風險、維護國土永續」。

二、國土保育地區之劃設基本原則

依《國土計畫法》第6條第3款，國土保育地區應以保育及保安為原則，並得禁止或限制使用。

其意義如下：

1. 保育原則

以維護天然資源、自然生態及珍貴景觀為主要目的，避免土地開發破壞環境承載能力。

2. 保安原則

著重於國土防災及人民生命財產安全，對易致災地區進行管制，避免不當建築或開發增加災害損失。

3. 禁止或限制使用

對環境敏感度高或災害風險高之土地，得禁止開發、建築或其他使用；對環境敏感度較低者，則得在符合條件及經審查之情形下使用。

4. 依環境容受力進行差異化管制

國土保育地區並非所有土地均採取完全相同的禁限建程度，而是依資源、生態、景觀及災害條件之差異，採取分級分類管制。

三、國土保育地區之分類劃設原則

依《國土計畫法》第20條第1款，國土保育地區係：

依據天然資源、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以劃設，並按環境敏感程度予以分類。

其分類原則如下：

（一）第一類

第一類係指具有下列一項或數項條件，且環境敏感程度較高之地區：

1. 具豐富天然資源。
2. 具有重要自然生態。
3. 具有珍貴景觀。
4. 具有易致災條件。

例如重要水源涵養地、珍貴生態棲地、特殊地質景觀區、嚴重土石流或地層滑動潛勢區等，均可能屬於環境敏感度較高之地區。

（二）第二類

第二類同樣具有豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件，但其環境敏感程度較第一類為低。

此類土地仍具有保育或保安價值，但其環境承受能力較高，經適當規劃、審查及採取必要防護措施後，得容許一定程度之使用。

（三）其他必要之分類

因應不同地區之自然資源、生態、景觀或災害特性，得設置其他必要分類，以符合地方環境條件及國土管理需要。

此一規定具有彈性，使國土保育地區不必僅限於第一類、第二類兩種分類，而能針對特殊環境條件建立更細緻的管理方式。

四、國土保育地區之土地使用原則

依《國土計畫法》第21條第1款，國土保育地區及其分類之土地使用原則如下：

（一）第一類：維護自然環境狀態，並禁止或限制其他使用

第一類土地之環境敏感度高，土地使用應以維持原有自然環境為主要目標。

其管制重點為：

核心觀念

本題比較「區段徵收」與「市地重劃」兩種地區性整體開發方式，重點在於掌握下列五項差異：

1. 法律性質不同：一為公權力強制取得土地，一為土地重新分配與共同負擔。
2. 土地權利變動不同：一為原所有權消滅並改領補償，一為原所有權原則上維持並改配抵價地。
3. 適用地區不同：一較適合大面積、新都市或重大公共建設開發；一較適合都市計畫範圍內的都市土地整理。
4. 實施時機不同：一通常在政府需要先取得完整土地、統一開發時使用；一通常在土地所有權人可分享開發利益並共同負擔時使用。
5. 土地使用及變更方式不同：一由政府取得土地後統籌規劃、處分及開發；一以既有都市計畫為基礎，透過重劃整理地籍、道路及公共設施用地。

以下以命題當年（民國 110 年）法規為準；現行法如有修正，仍不影響本題依民國 110 年法規作答。

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解題方法

本題適合採「性質—適用地區—實施時機—土地使用—土地使用變更」五層次比較法作答。

答題時先說明兩者都是政府實施地區性整體開發的工具，再分別說明制度目的，最後以表格或對照方式整理。尤其應避免將「區段徵收」與一般徵收混為一談，也不能誤認市地重劃等同於土地使用分區變更。

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一、性質及權利變動

（一）區段徵收

區段徵收是政府基於公共利益，以徵收方式取得一定範圍內的全部或部分土地，再予以整體開發利用的制度。

其核心性質如下：

• 屬於公法上強制取得土地的手段。
• 土地所有權因徵收而移轉予需用土地人或國家、地方自治團體。
• 原土地所有權人原則上不再保有原地土地所有權，而是取得現金補償，或依法申請以抵價地方式領回土地。
• 政府取得土地後，扣除公共設施用地及相關開發所需土地，剩餘可建築土地得作為抵價地、標售或其他開發使用。

因此，區段徵收的本質是「先由公權力取得土地，再由政府統籌開發」。

（二）市地重劃

市地重劃是依都市計畫，將一定區域內的土地重新整理、交換分合，並興建道路、公園、公共設施等，以改善土地使用及地籍形狀的制度。

其核心性質如下：

• 不是以徵收方式消滅土地所有權。
• 土地所有權人原則上仍可取得重劃後的土地。
• 重劃所需公共設施用地、工程費用及重劃費用，主要由區內土地所有權人以土地或費用共同負擔。
• 土地經重新劃分後，所有權人依重劃前土地面積、地價及相關規定，分配重劃後的「抵價地」或「新地號土地」。
• 原土地位置未必能完全維持，土地形狀、面積及位置可能因重新分配而改變。

因此，市地重劃的本質是「土地所有權大致維持，透過重新分配及共同負擔完成土地整理」。

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二、適用地區

（一）區段徵收的適用地區

依土地徵收條例及相關都市計畫規定，區段徵收適合下列類型地區：

• 新設都市或擴大都市範圍的地區。
• 新市區建設地區。
• 舊都市更新或都市整體開發確有必要的地區。
• 農村社區更新或整體開發地區。
• 重大公共建設所需的特定地區。
• 其他依法得以區段徵收方式開發利用的地區。

其特徵是開發範圍通常較大，且土地使用關係複雜，政府需要取得相對完整的土地，進行道路、公園、學校、公共設施及建築用地的整體配置。

區段徵收不限於單純已建築都市土地，亦可適用於都市周邊的新開發地區，甚至部分原為農業使用、但因都市發展需要而納入整體開發的地區。

（二）市地重劃的適用地區

市地重劃主要適用於都市計畫範圍內，土地使用尚未充分開發、地形零碎或公共設施不足的地區，例如：

• 新設都市地區。
• 都市擴張地區。
• 既成都市地區。
• 土地細碎、地形不整、道路系統不完整的地區。
• 已劃設建築用地，但尚缺乏完整公共設施的地區。

市地重劃通常以都市計畫已經確定土地使用分區及公共設施配置的地區為對象，透過道路、公園、綠地、廣場等設施的整體整理，使土地達到可建築、可利用及地籍明確的狀態。

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三、實施時機

（一）區段徵收的實施時機

區段徵收適合在下列情形使用：

1. 政府必須取得大面積、完整土地，以便統一規劃開發。
2. 土地所有權人數量眾多，單靠協議購買或土地所有權人自行整合不易完成。
3. 開發涉及重大公共建設或整體都市發展，具有高度公共性。
4. 地區內土地使用及地權關係過於零碎，必須先由政府集中取得後再行開發。
5. 政府需要保留部分土地作為公共設施用地、公共住宅用地或其他公有土地。

區段徵收的重點在於政府「先取得、後開發」。其強制性較高，適合於土地整合困難、開發規模較大，或公共建設急迫性較高的情況。

（二）市地重劃的實施時機

市地重劃適合在下列情形使用：

1. 土地所有權人仍希望保有開發後土地，並分享土地增值利益。
2. 地區雖已納入都市計畫，但道路、排水及公共設施尚未完善。
3. 土地形狀零碎、地籍界線混亂，影響建築及利用。
4. 政府不必取得全部土地，只需透過土地重新分配完成公共設施及開發。
5. 土地所有權人可以透過共同負擔方式支付公共設施用地及工程費用。

市地重劃的重點在於「共同開發、共同負擔、利益共享」。重劃後土地通常具有較高利用價值，土地所有權人以部分土地作為公共設施用地及費用負擔，換取土地整體增值。

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四、土地使用方式

（一）區段徵收的土地使用

區段徵收完成後，政府對區內土地具有較完整的統籌規劃權限，通常依都市計畫或開發計畫辦理下列事項：

• 配置道路、公園、綠地、學校、公共設施等用地。
• 配置住宅區、商業區、工業區或其他建築用地。
• 保留部分土地作為抵價地。
• 以標售、標租、設定地上權或其他方式處分可建築土地。
• 提供公共建設、公共住宅或產業發展使用。

核心觀念

本題考查「市場失靈」與「政府失靈」之定義、相互關係，以及兩者如何共同造成農地違規使用。答題重點不在單純列舉違規案例，而在說明：

1. 農地具有糧食安全、環境保育、景觀維護等公共利益。
2. 市場價格未充分反映農地違規使用所造成的社會成本。
3. 政府管制、執法與政策誘因若失靈，會使違規使用持續擴大。
4. 農地違規使用是市場失靈與政府失靈交互作用的結果。

本題法規說明，應以命題當年（民國110年）法規為準，主要涉及《區域計畫法》、《都市計畫法》、《非都市土地使用管制規則》、《農業發展條例》及農地使用相關管制規定。現行法制已有部分調整，解題仍以民國110年法規架構為準。

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一、何謂市場失靈

市場失靈，是指在自由市場運作下，因價格機能無法充分反映完整社會成本與效益，導致資源配置未達社會最適結果。

理想市場中，價格應反映生產或消費所造成的全部成本與效益；但現實上常存在下列問題：

1. 外部性

某一土地使用行為對第三人造成影響，但該影響未反映在使用者所支付的價格中，即屬外部性。

例如農地興建工廠、倉庫或大型停車場，使用者取得較低成本的土地，卻可能造成農田污染、灌排系統破壞、交通壅塞、景觀破壞及鄰近農地價值降低。這些成本由社會共同負擔，未由違規使用者完全承擔，形成負外部性。

2. 公共財性質

農地不僅提供私人收益，也具有糧食安全、農業生產環境、生態保育、滯洪及景觀等公共利益。這些效益難以透過市場價格完整表現，私人地主因而缺乏維持農地公益功能的充分誘因。

3. 資訊不完全

一般民眾未必充分了解土地使用分區、使用地編定、建築許可及農業設施之合法要件，容易誤認「有土地所有權」即得自由興建或營業。資訊落差會使違規交易及違規使用增加。

4. 土地市場的投機性

農地若被期待未來可以變更為建築用地，土地價格即可能脫離農業收益。地主與投資人因此傾向先行興建工廠、農舍、倉庫或出租營業，以取得非農業收益，形成農地非農業化與投機使用。

因此，市場在農地使用上常偏向「私人短期收益較高」的使用方式，卻忽略農地保護與環境維護的社會利益。

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二、何謂政府失靈

政府失靈，是指政府介入市場後，因政策設計、行政執行或監督機制不當，未能達成公共利益目標，甚至造成資源配置更差的情形。

政府失靈主要表現在下列方面：

1. 政策設計失當

法規過度複雜、管制權責分散，或農業、地政、建管、環保及地方政府間缺乏整合，會使土地使用人難以判斷合法範圍，也增加違規漏洞。

2. 執法不一致或查處不足

若違規案件數量龐大，而政府查報、裁罰、拆除及追蹤能力不足，違規者即可能認為違規被查獲的機率不高，形成「違規期待利益大於受罰成本」的結果。

3. 裁罰過輕或處分延宕

即使法律設有罰鍰與限期改善制度，若罰鍰金額相對於土地增值、租金收益或營業利益過低，且行政處分長期延宕，法律即難以產生有效嚇阻作用。

4. 地方利益與尋租

地方政府可能受到稅收、投資、就業或地方政治壓力影響，對工廠、倉儲及其他非農業使用採取消極取締態度。業者透過關說、政治關係或制度漏洞取得特殊待遇，即屬尋租與利益團體影響政策的表現。

5. 補救政策造成道德風險

若政府對既存違規使用一再採取「就地合法化」、「納管」或寬鬆處理，部分土地使用者可能預期未來仍有補辦或合法化機會，因而降低遵守法律的意願，形成道德風險。

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三、市場失靈與政府失靈的關係

兩者具有密切關係，但概念不同。

市場失靈是市場機制本身無法達成社會最適；政府失靈則是政府介入後，政策或執行未能矯正市場問題，甚至使問題惡化。

兩者在農地使用上常形成連鎖關係：

$$市場失靈 \rightarrow 農地違規使用誘因增加 \rightarrow 政府介入管制 \rightarrow 政府失靈 \rightarrow 違規持續或擴大$$

具體而言：

• 市場失靈使違規使用者取得私人利益，卻將污染、交通、灌排破壞及農業環境損失轉嫁社會。
• 政府為保護農地而制定分區管制、使用管制及建築管理制度。
• 若政府執法不力、權責分散、裁罰不足或受到地方利益影響，管制即無法有效執行。

核心觀念

本題考查《都市計畫法》第45條所定「公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場」五項公共設施用地最低面積標準的立法目的，以及實際執行時所產生的規劃、土地取得、財政與權利保障問題。

以命題當年（民國110年）法規為準，本條規定：

1. 五項公共設施應依計畫人口密度及自然環境，作有系統的配置。
2. 除具有特殊情形外，五項公共設施用地合計面積，不得少於全部計畫面積的百分之十。
3. 「百分之十」是五項設施的合計下限，不是每一項各占百分之十。
4. 計算基礎是「全部計畫面積」，不是已開闢面積、已取得面積或現有建築基地面積。

其基本公式為：

$$五項公共設施用地合計面積 \geq 全部計畫面積 \times 10\%$$

例如，都市計畫總面積為 $500$ 公頃，五項設施用地合計至少應有：

$$500 \times 10\% = 50\text{公頃}$$

但實際配置仍須考量人口密度、地形、水文、氣候、土地使用型態、服務半徑及交通可及性，不能只機械計算面積。

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解題方法

本題可分為兩部分作答：

第一，說明為何法律要設定最低標準，重點在公共利益與都市生活品質。

第二，分析實際執行困難，重點在「標準如何適用」、「土地如何取得」、「設施如何配置」及「人民權利如何保障」。

作答時應先指出第45條的規範內容，再分別從都市規劃、公共衛生、環境保育、社會公平、災害防救及都市發展等面向說明立法目的，最後提出最低面積標準在現實上可能造成的問題。

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一、訂定最低面積標準的理由

（一）維持都市基本生活環境與居住品質

都市人口集中後，住宅、商業及產業使用容易壓縮開放空間。若缺乏法定最低比例，都市計畫可能偏重可產生收益的土地使用，導致公園、綠地及遊憩場所不足。

五項公共設施能提供居民休憩、運動、遊戲、集會及日常戶外活動空間，是都市基本生活環境的重要組成。訂定百分之十下限，可避免公共設施在都市開發過程中被過度犧牲，維持最低程度的生活品質。

（二）促進公共衛生與身心健康

公園、綠地及體育場所能提供通風、採光、運動及休閒空間，降低高密度都市環境所造成的壓迫感與健康風險。

兒童遊樂場可提供兒童安全活動場所，避免兒童在道路、停車場或其他危險地區遊玩。體育場所則能支援全民運動與社區健康。法律設定最低比例，具有預防性公共衛生功能。

（三）改善都市生態與環境品質

綠地及公園具有下列環境功能：

• 增加都市植被與生物棲地。
• 改善熱島效應。
• 增加雨水滲透及滯洪能力。
• 改善空氣品質與微氣候。
• 降低噪音與都市景觀的壓迫感。

因此，公共設施用地並非僅供遊憩使用，也具有都市生態基盤及環境調節功能。

（四）提供災害防救與避難空間

公園、廣場、體育場所及部分綠地，在地震、火災、颱風或其他災害發生時，可作為：

• 緊急避難場所。
• 災民收容及物資集散地。
• 消防、救護及救災機具操作空間。
• 災後重建及臨時設施配置場所。

都市建築密度越高，平時可使用的空地越少，公共開放空間對災害防救越重要。因此，最低面積標準也具有都市安全及韌性規劃功能。

（五）確保不同地區及不同階層居民的公平使用權

公共設施具有非排他性及公共財性質，居民通常可以共同使用。若完全依市場機制供給，設施容易集中於高所得或高地價地區，弱勢地區則可能長期缺乏休憩與運動空間。

第45條透過都市計畫統一設定最低比例，要求公共設施在整體都市範圍內保留一定空間，有助於降低地區差距，保障兒童、老人、身心障礙者及無私人庭院居民的基本使用機會。

（六）配合計畫人口及都市發展需求

都市公共設施的需求與人口數量、人口密度及土地使用強度密切相關。人口密度越高，居民對公園、綠地、體育及遊憩空間的需求通常越大。

法律要求依「計畫人口密度及自然環境」作有系統布置，表示公共設施不應任意零星配置，而應與都市人口、發展規模及自然條件相互配合。

（七）抑制過度開發並保留都市公共資產

都市計畫具有分配土地使用利益與負擔的功能。開發者及土地所有權人可因都市化取得土地增值利益，社會則需要承擔交通壅塞、環境負荷及公共服務成本。

保留一定比例公共設施用地，可使都市發展不完全以土地開發利益為中心，兼顧整體公共利益與長期都市發展。

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二、實際執行上的困難與爭議

（一）百分之十僅是面積下限，不代表設施功能一定足夠

達到百分之十，只能表示面積符合形式上的最低要求，不代表居民實際享有足夠的公共設施服務。

例如，公共設施集中於都市邊陲，或被狹長、零碎、不規則的土地切割，即使總面積達標，居民仍可能因距離過遠、交通不便而無法有效使用。

因此，公共設施規劃必須同時重視：

• 面積。
• 位置。
• 分布。
• 可及性。
• 服務半徑。
• 設施品質。
• 實際開闢及管理情形。

（二）「有系統之布置」缺乏明確、可量化的判斷標準

第45條要求依人口密度及自然環境作有系統的配置，但何謂「有系統」，法律並未完全具體化。

實務上可能發生下列爭議：

• 公園是否應平均分散，還是集中設置大型公園。
• 兒童遊樂場與住宅的合理距離為何。
• 體育場所是否應依年齡層及人口結構配置。
• 山坡地、河川地或低窪地是否可以計入公共設施面積。
• 同一處土地兼具綠地、滯洪及避難功能時，應如何計算。

若欠缺明確標準，容易增加計畫裁量空間，也可能造成不同都市計畫間的適用差異。

（三）「特殊情形」的認定容易引發裁量與平等爭議

條文規定「除具有特殊情形外」，表示百分之十並非絕對不可降低。但何謂特殊情形，通常須依個案認定，可能包括：

• 既成都市地區土地高度密集，補足用地困難。
• 山坡地、狹長地形或特殊自然環境不適合配置。
• 都市規模、人口結構或土地使用特性確有特殊需求。
• 都市更新或舊市區改造受到既有建築限制。