111 地方特考四等 地政 土地利用概要 考古題詳解

核心觀念

本題旨在測驗考生對於我國空間計畫體系典範轉移之理解，核心在於掌握「以非都市土地使用分區與編定」為基礎的區域計畫法體制，過渡至「以國土功能分區與空間指導」為核心之國土計畫法體制，兩者在「實體土地利用管制」上的延續性與制度變革。

• 法源依據（以命題當年民國 111 年法規為準）：
• 區域計畫法：第 15 條（使用分區與使用地編定）、第 15-1 條至第 15-4 條（開發許可制度）、第 16 條（非都市土地使用管制）、第 21 條（違規罰則）。
• 國土計畫法：第 20 條（國土功能分區劃設）、第 21 條至第 23 條（土地使用管制原則與規則）、第 24 條至第 27 條（使用許可制度）、第 32 條（既有權利保障與補償）、第 34 條（公民訴訟）、第 38 條（罰則）、第 44 條（國土永續發展基金）。
• 法規提醒：國土計畫法第 45 條原定縣（市）國土功能分區圖於 114 年 4 月 30 日前公告實施並正式取代區域計畫法；後續實務上雖有展延期程之修法討論，但本題核心之土地管制原理仍以民國 111 年命題時之兩法體系為準。

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解題方法

本題為典型的「比較型」申論題，切入點應鎖定在實體土地利用管制之面向，切忌僅空泛比較計畫層級。應採「先統整相同處、再對比相異處」的標準答題架構：

1. 界定共通基礎（相同處）：從公共利益目的、分區管制本質、既存權利尊重、大型開發審查及違規取締機制等面向切入。
2. 剖析制度革新（相異處）：針對「空間管制範圍（海陸合一）」、「管制體系（面狀功能分區 vs. 點狀地號編定）」、「大型開發審查性質（使用許可 vs. 開發許可）」、「損失補償制度」及「民眾參與/公民訴訟」等核心要素進行平行對稱對比。

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選項分析（申論題各論點剖析）

本題為申論題型，無選擇題選項，答題時應就以下土地利用管制的關鍵內涵逐項推導說明：

• 管制範疇維度：
• 區域計畫法管制重心僅為「非都市土地」，都市土地與國家公園另行回歸都市計畫法與國家公園法，海域未納入實體分區管制，呈現多軌併行。
• 國土計畫法整合全域陸域與海域空間，確立「管海又管陸」的全域整合管制。
• 分區管制手段維度：
• 區域計畫法採「分區＋編定」的二層級剛性管制，個別地號受限於 11 種分區與 19 種使用地類別，變更程序零星零散。
• 國土計畫法改採「4 大國土功能分區＋分類」的面狀宏觀管制，落實土地適性分析，以計畫引導使用。
• 變更許可機制維度：
• 區域計畫法為「開發許可制」，著重於個案土地變更、回饋金與開發影響費繳納，常引發零星變更與炒作爭議。
• 國土計畫法為「使用許可制」，須符合國土功能分區指導原則，強調總量管制與容許使用項目檢視，由國土永續發展基金統籌支應外部成本。

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解題技巧

1. 聚焦「管制」二字：題目明確要求「土地利用管制」，寫作時應避免花費過多篇幅介紹計畫審議組織或計畫擬訂程序，重點必須放在「分區、編定、容許使用、許可審查、補償與罰則」。
2. 避免遺漏重大變革亮點：

• 亮點一：「海洋資源地區」的納入（打破陸域限制）。
• 亮點二：「使用許可制」取代「開發許可制」（終結個別分區變更的亂象）。
• 亮點三：「損失補償制度」之法制化（第 32 條及永續發展基金的設置）。

3. 對稱寫作法：相異處建議採用小標或條列對稱式陳述，讓閱卷老師一眼看出兩者在法規、理念、工具上的精確對應。

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核心觀念

本題屬於政策與時事結合之「空間政策型申論題」，測驗考生將國際氣候議題（COP27）結合我國「國土空間計畫體系」與「土地利用管制手段」之整合論述能力。涉及之核心法規、政策與定義包含：

1. 空間規劃體系（以命題當年民國 111 年法規為準）：以《國土計畫法》及其衍生之《全國國土計畫》、《直轄市、縣（市）國土計畫》為上位指導原則。（提醒：相關法規中之《溫室氣體減量及管理法》於民國 112 年 1 月大幅修正並更名為《氣候變遷因應法》，正式將 2050 淨零排放目標入法，現行法已修正；但解題核心之土地規劃原理一貫相通）。
2. 淨零轉型架構：國家發展委員會於民國 111 年 3 月公布之「臺灣 2050 淨零排放路徑及策略總說明」，聚焦「能源轉型、產業轉型、生活轉型、社會轉型」四大轉型，以及「自然碳匯」、「綠色運輸」等關鍵戰略。
3. 土地利用之減碳三大支柱：

• 減少碳排（Mitigation）：透過空間緊湊配置、大眾運輸導向發展（TOD），降低交通與建築能耗。
• 增加碳匯（Sequestration）：透過國土保育與農林地維護，保護並擴展森林（綠碳）、海洋及濕地（藍碳）、土壤（黃碳）。
• 氣候調適（Adaptation）：導入綠色基盤（Green Infrastructure）、低衝擊開發（LID）與海綿城市概念，提升國土韌性。

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解題方法

本題若僅空泛論述「多種樹、節約用電」，分數將難以突破基本門檻。必須以「土地利用規劃者」的專業視角切入，由上位政策目標收斂至實體土地使用管制，架構分為三大部分：

1. 前言：界定 COP27 重點（實踐減碳目標）與我國「2050 淨零排放」目標在空間規劃上的定位。
2. 主體（具體作為）：依「國土功能分區」及「土地使用管制手法」分為四大構面：

• 國土保育與自然碳匯：確保綠碳、藍碳資源。
• 城鄉發展與緊密城市：落實大眾運輸導向發展（TOD）與低碳生活圈。
• 能源用地與複合利用：再生能源用地之空間布局與衝突化解。
• 綠色基盤與韌性調適：提升都市保水透水與散熱機能。

3. 結語：強調空間規劃作為跨部門減碳整合平台的價值。

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選項分析

本題為國家考試「申論題」，無客觀選項。針對申論構思與閱卷給分標準分析如下：

• 高分作答要素：明確運用《國土計畫法》四大國土功能分區（國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區）之管制語言，並帶入「自然碳匯（綠碳/藍碳）」、「TOD」、「複合土地利用」等專業名詞。
• 低分失分陷阱：完全未提及土地規劃工具，將題目當成一般環境科學或生活常識作答（如僅寫「隨手關燈、垃圾分類、宣導搭公車」），偏離土地行政類科核心知識。

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解題技巧

1. 審題竅門：題目為「COP27（國際） $\rightarrow$ 減碳（目標） $\rightarrow$ 臺灣土地利用規劃（手段）」。開頭宜一句話破題，直接將減碳目標連結至《國土計畫法》引導永續發展之法定宗旨。
2. 排版版面配置：

• 採「大題小作、層次分明」：以「壹、貳、參」分層，並附以粗體標題。
• 列點論述以「一、（一）、1.」向下開展，每點 2 至 4 行，兼具深度與閱卷易讀性。

核心觀念

本題旨在測驗考生對於都市及區域規劃核心理論「成長管理」（Growth Management）之掌握，並要求將學理定義作為評估工具，批判檢視臺灣地方層級土地利用規劃的實務困境。涉及核心概念與法制包括：

1. 成長管理之學理定義：政府在尊重市場機制與私有財產權的前提下，透過全盤性、前瞻性的綜合規劃與管制手段，引導城鄉發展的「區位」（Location）、「時序」（Timing）、「速度」（Pace）、「規模」（Scale）與「型態」（Character），並確保土地開發與公共設施容量緊密配合，以遏止都市蔓延、保護敏感環境並維護財政健全。
2. 制度與法源基礎（以命題當年民國 111 年法規為準）：

• 《都市計畫法》與《區域計畫法》之雙軌使用管制體系。
• 《國土計畫法》過渡時期：全國國土計畫（107 年公告）與各直轄市、縣（市）國土計畫（110 年公告）已發布，惟直轄市、縣（市）國土功能分區圖仍在研擬作業階段（依命題當時法律規定預定 114 年公告實施；現行法各界雖有延後實施之討論與修法提案，解題仍以命題當年法制架構為準）。

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解題方法

本題為典型的「學理理論導入實務批判」之申論題型，答題結構應採取**「定義破題 $\rightarrow$ 架構對照 $\rightarrow$ 實務批判 $\rightarrow$ 制度反思」**四部曲：

1. 確立分析架構：先嚴謹定義成長管理的本質，並提煉出其四大核心支柱——時序與速度管控、區位與空間引導、公共設施服務能量連動（同時性原則）、環境與資源承載力總量管制。
2. 落實維度對照：以此四大支柱為檢驗規尺，逐一對照當前臺灣地方政府在土地利用規劃上的實務弊病（如浮濫劃設重劃區、農地非農用失控、公設保留地未徵收、容積過度膨脹等）。
3. 貫串法制過渡：指出雙軌制（都市計畫／區域計畫）長年被動零碎管制的盲點，並連結國土計畫轉型期的落差，展現論述的深度與高度。

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選項分析

本題為申論題，非選擇題。依據國家考試評分規準，閱卷委員針對本題實務評述面向之採分重點分析如下：

• 面向一：時序失序（開發速度與人口趨勢脫節）：若僅答「空屋很多」分數偏低；必須點出「地方缺乏時序分期分區發展計畫，在少子化、高齡化與人口負成長趨勢下，仍過度以土地開發（區段徵收、市地重劃）作為財政開闢手段，導致開發供給遠超實質需求」。
• 面向二：區位失控（都市界線失守與農地破碎）：必須直指「都市成長界線（UGB）機制失靈，都市外圍飛地開發盛行、未登記工廠（違章工廠）就地合法化氾濫，造成農業生產環境破碎與城鄉交界處外部成本內部化失敗」。
• 面向三：設施脫鉤（缺乏同時性與環境承載力考量）：評述重點在於「未落實充足公共設施配合原則（APFO）或同時性管制（Concurrency），浮濫發放容積獎勵與容積移轉，開發規模超出地方交通與公共設施負載，且舊有公共設施保留地長年懸而未決」。

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解題技巧

1. 破題精準扣緊「關鍵字」：成長管理定義不可寫成廣義的都市計畫定義，務必出現「時序、區位、速度、規模、型態」與「公共設施服務能量相配合」等專有名詞。
2. 一針見血的病灶連結：批判地方問題時，每一項問題都要緊扣前述定義要素（例如：寫「重劃區過多」要對應「時序與速度失控」；寫「農地工廠」要對應「區位引導失靈」；寫「塞車與淹水」要對應「公設同時性不足」），切忌流於情緒性批判。
3. 答題架構層次分明：善用階層標號（壹、一、(一)、1.），將論述模組化，方便閱卷老師在短時間內掌握得分亮點。

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【答案】

壹、成長管理之定義與核心內涵

核心觀念

本題核心在於探討**「人口負成長時代下的空間規劃與土地使用管制調適」**。傳統土地利用規劃多建立在「人口與經濟持續成長」之假設上，當人口結構轉為遞減，土地政策須由「擴張型規劃」轉向「縮減型／調適型規劃（Planning for Shrinking Cities）」，以防範都市蔓延（Urban Sprawl）、公設閒置與土地資源浪費。

相關法理與法規基礎（以命題當年民國 111 年法規為準）：

1. 成長管理（Growth Management）與緊湊城市（Compact City）理論：透過總量管制與時序發展控制，引導土地朝集約、內填式（Infill）發展，抑制邊陲農地被過度蠶食。
2. 《國土計畫法》之總量與區位管制：依《國土計畫法》第 6 條及相關原則，以國土永續、環境容受力及發展需求劃定國土功能分區（城鄉發展總量管制），抑制未經整合之零星開發。
3. 《都市計畫法》之通盤檢討與分區管制：

• 《都市計畫法》第 26 條（都市計畫通盤檢討機制）：作為下修計畫人口、檢討住宅區供給規模之法定程序。
• 土地使用分區管制（Zoning）與容積總量管制：包含容積獎勵防杜浮濫、容積移轉儲留管制，以及將過剩住商分區降度使用（Downzoning）。

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解題方法

面對人口減少與住宅供給過剩的結構矛盾，解題切入點應建立「上位計畫總量 $\rightarrow$ 中位分區與強度管制 $\rightarrow$ 下位開發型態導引」的三層次邏輯架構：

1. 上位總量層面（空間規劃調控）：解決「總量過剩」問題。說明政府應如何依據人口負成長現實，修正人口推估並限制城鄉發展土地總量。
2. 中位管制層面（分區與容積管控）：解決「供給失衡與強度浮濫」問題。說明使用分區檢討、降度使用（Downzoning）及限縮容積獎勵之實質管制作法。
3. 下位引導層面（開發機制轉型）：解決「資源浪費與都市蔓延」問題。說明緊湊都市、嚴審外延開發、改採既有市區存量再生的手段。

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選項分析

本題為申論題，非選擇題，無選項可供個別剖析。答題時常見之「政策手段盲點分析」如下：

• 盲點一：全篇著重於租稅手段（如囤房稅、地價稅）：租稅固為調控房市手段，但非題目所要求的「土地利用管制（Land Use Control）」核心，若僅寫稅制將嚴重偏離子題要求。
• 盲點二：主張全面「凍結核發建照」：土地利用管制須依比例原則與依法行政原則，無故凍結私有土地合法建築權利將構成過度侵害財產權，非適法手段；管制應落實於分區變更、開發許可與總量管控。

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解題技巧

1. 破題精準：前言直接點出「擴張導向的土地規劃」已不合時宜，政府應導入「成長管理」與「緊湊城市」理念。
2. 審題關鍵字：鎖定「需求因人口減少而改變」與「土地利用管制」，答案主軸必須緊扣都市計畫與國土計畫之工具，切忌寫成「打炒房政策宣導」。