111 高普考高考三級 地政 土地經濟學 考古題詳解

核心觀念

本題主要考查三項觀念：

1. 地租與使用公有土地代價
2. 路邊停車費的資源配置功能
3. 差別取價（price discrimination）與停車費率設計

經濟學上的地租，是土地因具有稀少性、區位優越性或其他不可移動特性，而由使用者支付給土地所有權人或管理者的報酬。其本質是土地使用的機會成本，亦可理解為土地在不同用途間配置時所產生的剩餘價值。

路邊停車格具有下列土地經濟特性：

• 土地位置固定，無法任意增加或移動。
• 都市核心區土地稀少，停車需求通常高於供給。
• 停車格占用道路空間，具有明確的土地使用機會成本。
• 一輛車長時間占用停車格，會排擠其他車主使用該土地的機會。

因此，停車費並不只是行政管理費用，也具有反映土地稀缺價值、調節使用需求及配置公共空間的功能。

本題若涉及法規解釋，應以命題當年（民國111年）法規為準。路邊停車費的法律性質，仍須依道路交通管理、地方自治及公共設施管理等相關規範判斷；經濟上的「地租」與法律上的「租金」並非當然完全相同。

解題方法

本題宜採取「先判斷論點是否成立，再以差別取價提出費率制度」的方式作答。

第一部分，應區分：

• 經濟意義上的地租
• 法律意義上的租金
• 行政法上的公法上使用費

第二部分，應由停車需求與供給的差異出發，分析不同時間、地點及使用者的支付意願，再設計差別費率。

一、路邊停車費是否可視為政府收取的地租

（一）認同此論點的理由

就經濟學觀點而言，路邊停車費可以視為政府對車主使用公有土地所收取的地租，理由如下：

1. 停車格提供的是土地使用權

車主支付費用後，取得一定期間內占用特定道路空間的權利。其所購買的核心服務，並非單純的車輛保管，而是「在特定區位使用有限土地面積」。

因此，停車費的主要對價，是土地空間及其區位所提供的使用價值。

2. 停車費反映土地的稀缺性

都市道路空間有限，尤其商業區、辦公區及大眾運輸場站周邊，停車需求通常集中。若完全不收費，使用者不必負擔土地稀缺所造成的機會成本，容易形成超額需求及尋找停車位的浪費。

適當收費可使使用者面對土地的稀缺價格，促使其重新考量：

• 是否一定要開車。
• 是否改搭大眾運輸工具。
• 是否縮短停車時間。
• 是否選擇較偏遠但費率較低的停車地點。

3. 具有排他性及占用性

路邊停車格在特定時間內通常只能由一輛車使用。使用者一旦占用該空間，其他人即無法同時使用，具備一定程度的排他性與競爭性。

這種「占用有限土地並排除他人使用」的特徵，與土地租賃的經濟本質相近。

4. 收費可反映區位差異

同樣大小的停車格，位於商業中心、車站附近或偏遠住宅區，其土地價值及停車需求並不相同。若費率依區位調整，即可反映不同土地的區位地租。

例如，市中心停車格的合理費率通常應高於郊區，因為前者具有較高的土地價值及停車需求。

（二）不能直接等同於法律上租金的理由

雖然經濟上具有地租性質，但路邊停車費不宜直接認定為民法上的租金，理由如下：

1. 法律關係未必是租賃契約

租賃契約通常具有特定標的、一定期間、使用收益及雙方合意等特徵。路邊停車則多是依道路標誌、收費規則或地方自治規範，成立公法上的使用關係，未必具有典型租賃契約的法律結構。

2. 停車費兼具行政管理目的

路邊停車費通常不只在於取得土地報酬，還包括：

• 維持停車秩序。
• 提高停車格周轉率。
• 減少違規停車。
• 避免道路遭少數車輛長期占用。
• 改善交通壅塞及空氣污染。

因此，其性質可能同時包含公有土地使用對價、公共設施使用費及交通管理費用。

3. 收費標準不必完全依市場租金決定

政府制定停車費率時，還須考量交通政策、公共利益、弱勢照顧、居民停車需求及行政執行成本。費率未必等於純粹市場競價下的土地租金。

（三）結論

最適當的立場是：

路邊停車費在經濟功能上可視為政府對車主使用稀缺公有土地所收取的地租，或至少具有地租的核心性質；但在法律性質上，仍應視為依相關公法規範收取的公共使用費或交通管理費，不宜直接等同於民法上的租金。

二、以差別取價觀點設計路邊停車費率

（一）差別取價的基本概念

差別取價是指對成本相同或相近的商品、服務或使用權，依不同消費者、時段、地點或需求強度，收取不同價格。

核心觀念

本題在考「土地開發時機」與「土地囤積」的經濟分析，核心是比較：

1. 地主現在開發的利益；
2. 延後開發、等待土地增值的利益；
3. 延後開發對社會造成的外部成本與公共利益損失。

土地具有不可移動、供給固定及開發具不可逆性的特性，因此地主未立即開發，不必然代表非理性或違法。地主可能是在進行「等待的選擇權」分析，即保留土地，等待未來資訊更明確、價格上漲或開發條件改善後再投資。

本題也涉及私人最適開發時點與社會最適開發時點的差異。當地主只考慮自身利益，未將公共設施成本、鄰近土地價值、交通擁擠、環境品質及都市發展等因素納入決策時，便可能產生市場失靈。

若涉及法規，應以命題當年（民國111年）法規為準。相關法制背景包括《土地法》、《平均地權條例》及都市計畫、區域計畫等土地使用管制規範；現行法已修正，解題仍以命題當年法規為準。

一、地主低度使用或荒廢土地的經濟考量

（一）等待土地增值

地主預期未來土地價格會上升，因此選擇延後開發，以取得較高的土地增值利益。常見原因包括：

• 交通建設即將完成；
• 都市計畫即將變更；
• 周邊公共設施逐步到位；
• 區域人口與產業持續成長；
• 開發強度、容積率或使用分區可能提高。

在此情況下，土地本身具有類似金融選擇權的價值。地主即使現在已具備開發資格，仍可選擇暫緩投資，保留未來更有利時點進場的彈性。

（二）開發投資具有不可逆性

土地開發通常需要投入大量且不可完全回收的成本，例如整地、建築、融資、設計、申請及公共設施負擔。一旦開發完成，若市場狀況不佳，已投入成本難以回復。

因此，在市場價格、利率、政策及需求尚不明確時，地主會提高等待價值。開發不是單純比較「現在價格是否高於成本」，而是必須比較立即開發與保留未來選擇權的價值。

（三）降低市場及政策不確定性

地主可能等待下列資訊明朗化：

• 未來房地產價格；
• 利率與融資條件；
• 建築法規及容積限制；
• 稅負變化；
• 都市計畫變更；
• 公共建設時程；
• 產業及人口發展趨勢。

在不確定性高、開發投資不可逆的情況下，延後開發可能是理性的風險管理行為。

（四）等待較佳的開發規模或合作條件

地主可能希望與鄰地整合、合併開發，取得較大的基地規模與更高的開發效率。若單獨開發規模太小，將產生較高的平均成本，地主便可能選擇等待整合完成。

此種行為也可能形成「囤地」或「以鄰養鄰」現象：地主等待周邊地區發展，使自身土地在未投入大量成本下享受區域增值。

（五）策略性囤地與談判利益

在大型開發、公共建設或都市更新中，少數地主可能刻意不出售或不參與，以提高未來的談判價格。這種行為稱為「拒絕出售」或「釘子戶」問題，具有策略性，而非單純等待市場自然發展。

（六）持有土地的成本相對較低

若土地持有稅負偏低、空地管制不嚴格，地主就較容易承受等待成本。其等待成本可表示為：

$$C_H = T + iV + M + R$$

其中：

• $T$：土地持有稅負；
• $iV$：土地價值 $V$ 所對應的資金機會成本；
• $M$：管理、維護及保全成本；
• $R$：土地價格下跌及政策變動風險。

當持有成本很低，而預期增值幅度很高時，地主更有誘因延後開發。

（七）規避開發風險

開發案可能面臨銷售不佳、成本上漲、融資困難、環境爭議及行政審查等風險。地主選擇低度使用，亦可能是為避免承擔開發失敗的損失。

二、私人最適與社會最適開發時機

（一）地主的私人決策

地主會比較「現在開發」與「繼續等待」的現值。

若現在開發，其私人淨利益為：

$$NPV_P(0)=B_P(0)-C_P(0)$$

其中：

• $B_P(0)$：現在開發所產生的私人收益；
• $C_P(0)$：現在開發所需的私人成本。

若延後至 $t$ 年開發，其私人淨利益可表示為：

$$NPV_P(t)=\frac{E[B_P(t)-C_P(t)]}{(1+r)^t}-H(t)$$

其中：

• $E[\cdot]$：預期值；
• $r$：折現率；
• $H(t)$：等待期間的持有成本。

地主選擇使私人淨利益最大的開發時點：

$$t_P^*=\arg\max_t NPV_P(t)$$

當等待的預期增值大於立即開發的收益損失與持有成本時，地主便會延後開發。

（二）社會最適決策

社會並不只看地主的私人收益，還要納入外部利益與外部成本：

$$NPV_S(t)=NPV_P(t)+E_B(t)-E_C(t)$$

其中：

• $E_B(t)$：開發所產生但地主未能完全取得的外部利益；
• $E_C(t)$：開發或延後開發造成但地主未完全負擔的外部成本。

外部利益包括：

• 提供住宅及商業使用空間；
• 增加就業與地方稅收；
• 提升土地利用效率；
• 促進公共設施使用；
• 帶動周邊地區發展。

外部成本包括：

• 交通壅塞；
• 公共設施超載；
• 環境污染；
• 景觀破壞；
• 水土保持及防災成本；
• 都市無序蔓延；
• 基礎設施提前興建所造成的財政負擔。

社會最適開發時點為：

$$t_S^*=\arg\max_t NPV_S(t)$$

若延後開發造成的社會損失大於地主所享有的私人等待利益，通常會出現：

$$t_P^*>t_S^*$$

亦即地主希望晚一點開發，但社會希望土地提早投入有效利用。

然而，若立即開發會造成環境破壞、公共設施不足或都市過度擴張，也可能出現：

$$t_P^*<t_S^*$$

此時社會反而希望延後開發。因此，政府不能僅因土地尚未開發，就直接推論地主延遲行為必須被禁止。

三、政府是否應干預的判斷標準

（一）先判斷是否存在市場失靈

政府應先確認地主的私人決策是否造成社會資源配置失靈，主要判斷因素包括：

1. 土地是否長期閒置而造成住宅、產業或公共設施用地不足；
2. 地主是否將土地增值利益私有化，卻將公共設施成本轉嫁給社會；
3. 延後開發是否阻礙都市更新、公共建設或整體開發；
4. 是否存在少數地主操控供給、抬高價格的情形；
5. 土地閒置是否造成環境、治安、景觀或防災問題；
6. 立即開發是否會產生更大的環境與財政成本。

核心觀念

本題考的是「土地市場交易資格限制」所產生的經濟效果，重點在於分析政府以「人的身分或資格」限制交易對象後，對市場效率、分配公平及公共利益的影響。

題目所舉的兩種制度，分別具有不同政策目的：

• 農地限制自耕農交易：重點在落實「農地農有、農地農用」，避免農地投機、囤積及非農使用。
• 原住民保留地限制原住民間交易：重點在保障原住民族土地權利、維持部落生存空間及文化延續，避免土地流失至非原住民手中。

此類干預不是以價格、稅負或補貼影響交易，而是直接限制「誰可以買、誰可以賣」，屬於土地市場的交易資格管制。

以命題當年（民國111年）法規為準，農地交易及農地使用主要涉及《農業發展條例》及相關農地農用規範；原住民保留地則涉及《原住民族基本法》及原住民保留地相關管理規範。現行法部分規定已修正，惟本題仍依命題當年制度與政策背景作答。

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解題方法

本題適合採取「政策目的—市場效率—分配效果—長期影響」四層次分析：

1. 先指出交易資格限制會縮小土地市場的交易範圍。
2. 再分析其對市場效率及價格、交易量的影響。
3. 接著說明限制所追求的公平及公共利益。
4. 最後評估管制所產生的副作用及配套需求。

在完全競爭市場中，土地會由願意支付最高價格且使用效率較高的買受人取得。若政府限制交易資格，市場需求不再是所有潛在買受人的需求，而是「符合資格者的需求」。

可用社會總剩餘表示市場效率：

$$TS=CS+PS$$

其中：

• $TS$：社會總剩餘
• $CS$：消費者剩餘
• $PS$：生產者剩餘

交易資格限制會使部分原本可以互利成交的交易無法發生，因此一般會造成交易量下降，並使部分社會總剩餘轉化為無謂損失：

$$DWL=TS_{\text{無限制}}-TS_{\text{限制後}}$$

但是，若土地交易具有外部性、文化價值、世代正義或公共利益，單純以市場總剩餘衡量並不完整。此時，限制所避免的社會損失，也應納入政策評估。

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一、對市場結果的優點

（一）維護特定公共利益及政策目標

土地具有不可移動性、稀少性及長期性，土地交易結果會影響農業生產、居住秩序、部落發展及土地利用結構。因此，土地不完全是一般商品。

農地限制由自耕農取得，可以避免農地大量流入純粹投資者或非農業使用者手中，有助於：

• 維持農業生產功能；
• 防止農地炒作及囤積；
• 減少農地違規變更使用；
• 落實農地農用政策。

原住民保留地限制原住民間交易，則可避免土地集中於外部資本或非原住民手中，保護原住民族的集體土地利益與文化空間。

（二）防止弱勢群體的土地流失

若原住民保留地可以自由出售給所有人，原住民因資金不足、資訊不足、急迫需要現金，可能在不利條件下出售土地。交易完成後，土地通常難以回復原有的族群控制狀態。

資格限制可形成一道保護屏障，使土地不容易永久流出原住民族群，有助於：

• 防止弱勢者遭受不公平交易；
• 維持族群對土地的控制；
• 保存部落共同生活及文化傳承基礎；
• 實現實質平等，而非僅追求形式上的交易自由。

（三）降低土地投機及價格炒作

若土地可以由所有投資人自由競價，資金雄厚者可能進入市場大量收購土地，推升土地價格，使真正需要土地生產或居住者難以取得。

交易資格限制可降低投機需求，使土地價格較能反映實際使用需求，而非完全由投資需求支配。對農地而言，這有助於穩定農業經營；對原住民保留地而言，則有助於避免外部資本透過價格競爭取得土地。

（四）促進土地利用與特定社群的適配性

自耕農通常具備農業經營意願及基本生產能力，原住民保留地的族人也較熟悉當地地理環境、社會關係及文化使用方式。

資格限制可提高土地由「具有特定使用能力或社群連結者」取得的機會，降低土地被閒置、囤積或作為與政策目的不符用途的機率。

（五）達成非效率性的政策目標

市場效率不是政府唯一目標。若社會重視族群保障、文化保存、農業永續及土地正義，即使資格限制造成部分效率損失，仍可能具有正當性。

換言之，本題不能直接以「限制自由交易，所以一定錯誤」作答，必須說明土地市場具有特殊公共性，政府得在比例原則下追求效率以外的價值。

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二、對市場結果的問題

（一）縮小交易範圍，降低配置效率

交易資格限制會減少潛在買受人數量，使土地不能由所有願意支付價格者競爭取得。

若原本存在一位非資格者，能以較高價格購買土地並作更有效率的利用，但法律禁止其交易，土地便可能留在生產效率較低的使用者手中，形成配置無效率。

其結果包括：

• 交易量下降；
• 土地未必流向最高價值用途；
• 土地使用效率降低；
• 社會總剩餘減少；
• 形成無謂損失。

（二）降低土地流動性

土地交易資格越嚴格，符合條件的買家越少，土地越不容易出售。土地流動性降低後，會產生：

核心觀念

本題考查「國富統計」與「國民所得、生產效率」的區別，重點在於辨識：

1. 國富是存量概念：指特定時點全國所持有資產的總值，包括土地、房屋、機器設備、金融資產等。
2. 國民所得或國內生產毛額是流量概念：指一定期間內所生產的最終財貨與勞務價值。
3. 土地與房屋價格上漲屬資產價值變動：會影響國富統計中的資產帳面價值，但不必然代表當期有新增生產，也不必然代表生產效率提升。
4. 生產效率提升：是以相同投入獲得更多產出，或生產同量產出所需投入減少，通常涉及技術進步、資本品質提升、管理改善及勞動生產力提高。

因此，土地、房屋增值與「國家財富增加」及「生產效率提升」之間，必須分別判斷，不可直接畫上等號。

解題方法

本題可從「資產價格變動的性質」切入，分別分析土地及房屋增值是否代表：

• 國富存量增加；
• 當期新增生產；
• 生產效率提升；
• 單純的價格重估或財富重新分配。

一、土地增值

土地本身具有固定供給的特性，土地價格上漲常見原因包括：

• 人口集中與區位需求增加；
• 公共建設改善交通可及性；
• 都市計畫變更及土地使用管制調整；
• 預期未來收益提高；
• 通貨膨脹造成名目價格上升；
• 投機及資產需求增加。

土地價格上漲時，國富統計若採市場價值衡量，土地資產價值會提高，表面上形成國富增加：

$$\Delta W_L = P_{L1}L_1-P_{L0}L_0$$

其中，$W_L$ 為土地財富，$P_L$ 為土地價格，$L$ 為土地數量。

由於土地數量通常固定，若土地價格由 $P_{L0}$ 上升至 $P_{L1}$，則國富帳面價值會增加。然而，這主要是既有土地的資本利得或價格重估，並非土地在該期間新增生產了更多土地，也不必然代表全國生產能力提高。

土地增值也可能只是不同群體間的財富移轉。例如，地主因土地價格上漲而獲利，購屋者、租屋者及企業卻承受較高的購地或租賃成本。此種情形是資產持有者與使用者間的所得及財富重新分配，未必是整體社會實質財富同步增加。

二、房屋增值

房屋價格上升也必須區分不同情形。

1. 既有房屋因市場價格上升而增值

既有房屋價格上升，會使房屋資產的市場評價提高，因而增加國富統計中的資產價值。但這通常只是：

• 房地產市場供需變動；
• 土地區位價值上升；
• 利率下降；
• 未來租金收益預期提高；
• 通貨膨脹；
• 資產投機需求增加。

此種增值未必伴隨新的房屋生產，也未必增加住宅服務的數量與品質，因此不能直接視為生產效率提升。

2. 新建房屋或房屋品質改善

若房屋增值是由新建工程、結構改善、設備升級、耐久性提高所造成，則其中涉及實際生產活動，可能增加實質資本存量及住宅服務能力。例如，增設電梯、改善耐震結構、提升能源效率，會提高房屋的使用品質與服務流量。

此時應將「實際建造及改良所形成的資本增加」與「既有房屋價格上漲所產生的重估利益」區分：

$$\text{資本存量變動} = \text{新投資} - \text{折舊} + \text{資產價格重估} \pm \text{其他數量變動}$$

其中，資產價格重估部分會影響資產價值，但不等於當期生產成果。

國富增加與生產效率提升的區別

一、國富增加不必然代表生產增加