核心觀念

本題係以「平均地權」為核心，要求比較都市計畫中兩種整體開發方式：

1. 區段徵收：以公權力徵收一定區域內土地，統一規劃、開發後再行處分或分配。
2. 市地重劃：保留原土地權利人之所有權，透過土地重新分配、公共設施用地負擔及費用負擔，完成都市整體開發。

兩者均具有下列政策目的：

• 取得公共設施用地。
• 改善土地利用效率。
• 解決土地細碎、形狀不整及使用不經濟問題。
• 將公共建設所創造之土地增值，透過負擔、分配或處分方式予以回收。
• 調和土地開發所生之利益與損失，避免少數地主獲取不勞而獲之暴利。

法源上，區段徵收主要依《土地徵收條例》；市地重劃主要依《平均地權條例》及《市地重劃實施辦法》等規定。以下以命題當年（民國111年）法規為準；現行法已歷經修正，作答時仍應依題目指定年度判斷。

---

解題方法

本題宜採「權利—利用—價值」三層次分析法，分別說明：

1. 對土地所有權及其他土地權利之影響。
2. 對土地使用、都市空間及公共設施之影響。
3. 對土地價格、開發利益及負擔分配之影響。

最後再比較兩者在公權力強度、地主參與程度、土地權利變動及價值利益回收方式上的差異。

---

一、區段徵收

（一）對土地權利之影響

1. 土地所有權發生移轉

區段徵收係對一定區域內之土地，依都市計畫及開發需要，辦理整體徵收。其本質仍是土地徵收，土地所有權於徵收程序完成後移轉予需用土地人或國家、公有土地管理機關。

因此，原土地所有權人原則上不再保有原位置、原地號之土地所有權，原有土地上之地上權、農育權、租賃關係及抵押權等權利，也須依徵收及補償制度處理。

2. 以補償代替原土地權利

區段徵收並非單純剝奪土地，而是以補償制度作為權利移轉之對價。補償通常包括：

• 地價補償。
• 建築改良物及農作改良物補償。
• 營業損失或遷移費用等補償。
• 其他依法應給付之補償。

區段徵收與一般徵收的重要差異，在於原土地所有權人除領取現金補償外，於符合法定要件時，得申請以「抵價地」代替部分現金補償。

3. 抵價地制度

抵價地係將開發完成後之土地，依一定比例分配予原土地所有權人。其功能在於：

• 降低土地所有權人被迫完全離開原開發地區之不利益。
• 使原地主分享公共開發所創造之增值。
• 以土地形式取代部分現金補償。
• 使徵收補償由單純金錢補償，轉為「土地補償加土地增值分享」。

但抵價地並非原土地之返還，而是開發後重新分配之土地。其位置、面積、地價及使用條件，均須依區段徵收計畫及分配結果決定。

4. 對居住及既有權利關係之影響

區段徵收通常會造成下列權利變化：

• 原有房屋、工廠、農作物及其他地上物須拆除或遷移。
• 原有居住、營業及生產關係受到中斷。
• 地主從原有土地權利人轉變為補償領受人或抵價地受配人。
• 原有抵押權、租賃權及其他用益權利，須透過補償、清償、移轉或重新設定方式處理。

因此，區段徵收對土地權利之干預程度較強，公權力色彩明顯。

---

（二）對土地利用之影響

1. 可迅速取得完整開發範圍

區段徵收係以整體區域為對象，能一次處理土地所有權分散、地籍零碎、畸零地及公共設施不足等問題。政府取得土地後，可以統一辦理道路、公園、學校、停車場、公共設施及建築用地配置。

2. 有利於都市計畫整體實現

都市計畫若僅依個別地主自行開發，常會產生下列問題：

• 土地未依計畫使用。
• 公共設施用地無法取得。
• 地塊形狀不整。
• 開發時序不一致。
• 私有土地阻礙公共建設。

區段徵收可將原本分散的土地重新整理，依都市計畫劃分住宅區、商業區、公共設施用地及其他使用分區，使都市發展具有整體性與一致性。

3. 開發彈性較高

政府取得土地後，可以依政策目的保留公有土地、興建公共設施、提供社會住宅、招商開發或處分建築用地。因此，區段徵收在都市更新、新市鎮開發、重大公共建設及都市擴張地區，具有較高的政策操作彈性。

4. 伴隨社會及環境成本

區段徵收雖有利於快速開發，但也可能造成：

• 原居民被迫遷離。
• 地方社群及生活網絡瓦解。
• 農地及既有產業消失。
• 開發後土地價格上升，原居民難以回住。
• 若開發規模過大，可能造成土地投機及都市蔓延。

因此，區段徵收必須符合公共利益、必要性及比例原則，並妥善處理安置、補償及居民參與問題。

---

（三）對土地價值之影響

1. 開發前後土地價格產生顯著變化

區段徵收通常將原本農業用地、低度利用土地或未開發土地，轉變為具有道路、排水、公共設施及建築使用條件之都市土地。其價格變化可概念化表示為：

$$土地開發後價值 = 原土地價值 + 公共建設效益 + 使用分區變更利益 + 開發整體效益 - 開發成本 - 公共設施負擔$$

開發後之土地價值通常高於徵收前價格，形成土地增值。

2. 補償價格與開發後價格具有時間差

原地主所取得之補償，原則上係依徵收時點之法定地價、公告土地現值及市價評估制度計算；抵價地則以開發後土地分配方式呈現。

若補償僅反映開發前土地價值，原地主可能無法完整分享開發後土地增值；若地主取得抵價地，則可藉由土地形式參與開發利益，但仍須負擔地價、位置及面積差異所造成之風險。

3. 土地增值由政府統籌回收

區段徵收之開發利益主要透過下列方式回收：

• 取得部分土地作為公共設施用地。
• 配回抵價地。
• 處分可建築土地。
• 以土地收益支應開發成本。
• 將剩餘土地作為公共建設或政策性土地資源。

其基本精神是由政府先取得土地、統一開發，再透過土地處分及分配制度回收公共建設所創造之增值。

---

二、市地重劃

（一）對土地權利之影響

1. 土地所有權原則上繼續存在

市地重劃與區段徵收最大的差異，在於市地重劃不是以國家全面取得土地所有權為前提。重劃前土地所有權人於重劃完成後，原則上仍取得重劃後之土地。

其法律效果較接近土地權利之重新編定與位置、面積調整，而非土地所有權之消滅及移轉。

2. 以土地重新分配取代現金補償

核心觀念

本題考查歐盟因應氣候變遷所提出的「綠色基礎設施」（Green Infrastructure, GI）概念，以及其在土地利用、都市規劃與災害調適上的政策功能。

綠色基礎設施不是單一公園、綠地或植樹工程，而是：

以策略性規劃、建置與管理方式，串聯自然及半自然區域所形成的綠地、藍地與生態網絡，藉由生態系統功能提供多元生態服務，以提升環境韌性並降低氣候災害風險。

其核心在於「網絡性、自然性、多功能性及生態系統服務」。

常見構成包括：

• 河川、溪流、濕地、滯洪池及洪泛平原
• 都市公園、森林、農地、綠廊道及生態廊道
• 海岸沙丘、紅樹林、潮間帶及沿海保護帶
• 綠屋頂、透水鋪面、雨水花園及都市植栽
• 山坡地保育區、集水區及生物棲地

因此，綠色基礎設施兼具「綠色」與「藍色」空間功能，並非僅限於陸域綠地。

解題方法

本題可分為兩個層次作答：

第一，先界定綠色基礎設施的意義及組成。

第二，再從氣候變遷所造成的災害風險出發，說明綠色基礎設施如何透過生態系統服務達成災害調適。

作答主軸可整理為：

$$\text{綠色基礎設施} \rightarrow \text{生態系統服務} \rightarrow \text{降低災害暴露與脆弱度} \rightarrow \text{提升氣候韌性}$$

其中，綠色基礎設施主要屬於「氣候變遷調適」策略，同時也具有減緩氣候變遷的效果。

一、綠色基礎設施的定義與特徵

1. 自然及半自然空間的網絡化

綠色基礎設施強調不同尺度、不同類型的自然空間彼此連結，形成連續的生態網絡，而不是零散配置的個別綠地。

例如，將上游森林、中游河川、都市綠地、下游濕地及海岸保護帶相互串聯，可形成完整的水文與生態系統。

2. 以生態系統服務為核心

綠色基礎設施藉由自然環境的調節功能，提供下列生態系統服務：

• 水源涵養與地下水補注
• 雨洪調節與洪水滯蓄
• 水質淨化及污染削減
• 土壤保持與水土流失防止
• 降低都市熱島效應
• 碳吸存及溫室氣體減量
• 生物多樣性維護
• 提供休閒、景觀、教育及文化服務

3. 多功能與複合利用

同一空間可同時兼具防洪、保育、景觀、休閒及環境教育等功能。例如，都市滯洪公園平時作為休憩空間，暴雨時則暫存雨水、降低下游排水系統負荷。

4. 跨尺度與跨部門治理

綠色基礎設施必須從國土、區域、都市到社區進行整體規劃，並結合土地使用、農業、水利、交通、環境保育及災害防救政策。

其規劃不應受行政區界限制，而應依流域、生態系統及地景關係進行整合。

5. 自然解方與傳統工程相互配合

綠色基礎設施屬於以自然為本的解決方案，並非完全取代堤防、抽水站及排水管線等灰色基礎設施，而是與傳統工程共同形成藍綠基礎設施系統，以提高整體防災效能。

二、歐盟倡議綠色基礎設施的原因

1. 氣候變遷增加極端氣候事件

氣候變遷使極端降雨、洪水、乾旱、熱浪、海平面上升、海岸侵蝕及暴潮等事件更加頻繁或嚴重。傳統以工程設施單獨防禦災害的方式，容易受到設計標準、土地開發及維護能力限制。

綠色基礎設施能透過保留自然緩衝空間，降低極端事件對人口、產業與公共設施的衝擊。

2. 具有洪水調節功能

濕地、森林、河川廊道、洪泛平原及滯洪空間，可以吸收、儲存及延緩雨水，降低尖峰逕流量與洪峰流量，減輕都市排水系統及下游地區的負擔。

其防洪邏輯可表示為：

$$\text{增加入滲與滯蓄} \rightarrow \text{減少地表逕流} \rightarrow \text{延後洪峰} \rightarrow \text{降低淹水風險}$$

都市中的透水鋪面、雨水花園、綠屋頂及植栽帶，即可分散暴雨逕流，降低短時間大量排水造成的都市淹水。

3. 降低都市熱島效應

核心觀念

本題聚焦於**「預售屋市場之市場失靈與投機炒作機制」以及「土地政策工具對健全不動產交易秩序之成效評析」**。

1. 法規背景：以命題當年（民國 111 年 4 月）行政院通過之《平均地權條例》部分條文修正草案為準。（現行法備註：該修正草案已於民國 112 年 1 月經立法院三讀通過，並自民國 112 年 7 月 1 日正式施行。）
2. 核心學理概念：

• 預售制度之槓桿特性：預售屋具備「分期付款、低自備款、權利憑證交易」之特性，投機客易利用「紅單」或「換約轉售」以極小資金進行高槓桿炒作。
• 資訊不對稱與價格錨定：代銷或業者利用「營造熱銷假象、自買自賣、簽約後解約」等手法操弄實價登錄行情，誤導自住買方預期心理，推升區域價格水準。
• 外部性與市場失靈：人為炒作造成房價脫離基本面，產生居住成本轉嫁、排擠青年首購等負外部性，具備政府公權力介入管制之正當性。

---

解題方法

評析政策措施是否能「匡正市場價格亂象」，應採取**「政策目標－管制機制－市場效益－潛在限制」**之制度經濟學與政策評估架構進行論述：

1. 政策目標：打擊短期投機、消除資訊不對稱、防止資金虛假做價、回歸真實供需。
2. 切入面向：針對題目列出的五項措施，分別剖析其「打擊炒作之作用路徑」（為何有效）與「市場落實之邊際限制」（政策邊界），最後綜合評定其對價格水準之匡正效力。

---

選項分析（五大修法措施深入評析）

(一) 限制預售屋、新建成屋契約讓與或轉售

1. 管制內容：買受人除配偶、直系血親或二親等內旁系血親間之讓與或轉售外，非有重大非自願性因素並經主管機關核准者，不得讓與或轉售第三人；建商亦不得同意或協助轉售。
2. 導正價格之正面效益：

• 阻斷短期高槓桿套利鏈：預售屋在完工交屋前無法再任意「換約轉手」，投機客無法於興建期透過多次轉售墊高房價，徹底剝離預售屋的「金融衍生商品化」特質。
• 消除人為哄抬的炒作溢價：將市場需求嚴格限縮於「終局自住者」與「長期持有者」，有效消除因層層轉手累積之虛胖價格。

3. 潛在限制：資金可能產生外溢效應轉向不受此限之中古屋市場，但對「預售屋」本體之價格亂象具有最直接的斷源效果。

(二) 重罰不動產炒作行為

1. 管制內容：明定嚴禁散布不實資訊影響交易價格、營造熱銷假象、利用違規轉售壟斷轉售牟利等炒作行為；按交易戶（棟、筆）數處新臺幣 100 萬元以上 5,000 萬元以下罰鍰，並得限期令其改善。
2. 導正價格之正面效益：

• 提高預期違法成本：大幅提高裁罰上限至 5,000 萬元，使違法炒作之「預期利潤」低於「預期懲處成本」，具備強大之嚇阻效果。
• 遏止行銷手法扭曲行情：直接規範並懲處「排隊製造熱銷、假簽約真炒作、散播不實封盤漲價訊息」等操弄價格預期的行為。

3. 潛在限制：行政機關對於「影響市場交易秩序或壟斷轉售」等構成要件之調查與舉證門檻較高，須仰賴完善的稽查機制方能落實威嚇力。

(三) 建立檢舉獎金制度

1. 管制內容：民眾對於不動產銷售、買賣或申報登錄違規行為（如紅單轉售、炒作行為等），檢具具體事證向地方主管機關檢舉，經查證屬實並處以罰鍰者，提充一定比例金額作為檢舉獎金。
2. 導正價格之正面效益：

核心觀念

本題以**《國土計畫法》（以命題當年民國 111 年有效法規為準）為核心，測驗考生對於「使用許可制」**之法制內涵（許可內容、審議機關、收費機制）及其在土地政策上「引導空間合理配置、內部化外部成本、遏止零星浮濫開發」等管理目的之政策評估與論述能力。

• 法規依據：《國土計畫法》第 24 條（使用許可之申請與要件）、第 25 條（審議機關與程序）、第 27 條（國土保育費、公共設施負擔與保證金）、第 28 至 31 條（變更、廢止及管制措施）。
• 政策轉軌意涵：從過去《區域計畫法》時代偏向個案申請、容易造成農地破碎化的「非都市土地開發許可制」，轉型為以「國土計畫為上位指導」、「總量管制與成長管理」為基底的「國土使用許可制」。
• 管理目的：落實國土功能分區管制、保全農地與敏感生態、確保公共設施服務水準、促進土地公平負擔與利益共享。

---

解題方法

本題為標準的「法制規範說明 ＋ 政策可行性論析」整合型申論題，作答應採取「兩階段論述」：

1. 法制面拆解：依題目要求，精準分列「許可內容」、「審議許可機關」與「收取相關費用」之法定規範要件。
2. 政策面論析：將前述制度工具與國土管理目的（生態保育、城鄉成長管理、外部成本內部化、地方自治）進行對接，評估其「正面可行性（機制優勢）」與「實務挑戰（潛在限制）」，最後給出具體結論。

---

重點法條與制度剖析

1. 許可內容（實質要件與計畫要求）：

• 依《國土計畫法》第 24 條，凡於國土功能分區內從事一定規模以上或性質特殊之土地使用（如城鄉發展地區特定開發、農業發展地區產銷設施等），應由申請人檢具「使用許可計畫」向主管機關申請。
• 內容涵蓋：基地環境現況、土地使用配置、交通與公共設施計畫、環境衝擊防制計畫、開發財務計畫及營運管理計畫等，嚴格落實「計畫指導開發」。

2. 審議許可機關（分權與專業審查）：

• 依《國土計畫法》第 25 條，原則由直轄市、縣（市）主管機關受理申請，並提報其**「國土計畫審議會」審議；但涉及中央重大建設、跨縣市或性質特殊經中央指定者，由中央主管機關（內政部）**審議許可。
• 程序導入資訊公開、民眾參與及利益迴避機制，強化審議之客觀性與民主正當性。

3. 收取相關費用與負擔（內部化機制）：

• 依《國土計畫法》第 27 條，獲准使用許可者，應繳交**「國土保育費」**（納入國土永續發展基金），並負擔興建公共設施、捐贈一定比例之公共設施用地或繳納代金，以及繳交開發保證金，以防範土地炒作並確保開發品質。

---

解題技巧

• 避免單純背誦法條：若僅默寫條文，分數僅能落在基本門檻；高分關鍵在於「可行性論析」能否結合土地經濟學與土地政策學理（如使用者付費、外部性內部化、成長管理、地方政府財政與執行量能）。
• 關鍵詞串聯：答題時務必使用「計畫指導管制」、「成長管理」、「外部成本內部化」、「國土永續發展基金」、「國土計畫審議會」等專業術語。
• 對比思維：可適度點出舊制（區域計畫法個案變更易造成炒作與農地破碎）與新制（以國土功能分區為本、課予保育責任）之變革優勢。

---

【答案】

一、國土計畫法「使用許可制」之制度內涵

(一) 許可內容

1. 適用客體與門檻：依《國土計畫法》第 24 條規定，於各國土功能分區及其分類內，從事「一定規模以上」或「性質特殊」之土地使用，申請人應擬具使用許可計畫申請許可。