110 高普考高考三級 地政 土地政策 考古題詳解

核心觀念

本題考查兩個重點：

1. 房地合一所得稅 2.0 的制度內容：包括課稅範圍、持有期間與稅率、課稅所得計算及申報方式。
2. 住宅過濾（Housing Filtering）理論：分析短期交易課重稅對住宅市場交易流動、住宅階梯移轉及居住弱勢者取得住宅的影響。

以下均以命題當年（民國110年）法規為準。現行房地合一所得稅制度已歷經後續修正，解題仍依民國110年考試時點說明。

---

一、房地合一所得稅 2.0 的主要重點

（一）立法目的

房地合一所得稅 2.0 自民國110年7月1日起施行，主要目的包括：

• 抑制短期買賣及投機炒作。
• 使房屋、土地交易所得與持有期間連結。
• 將部分容易規避房地合一稅的交易型態納入課稅。
• 促進房地產市場健全發展，落實居住正義。

其核心精神是：持有期間越短，投機性越高，適用稅率越重；持有期間越長，稅負相對降低。

---

（二）擴大課稅範圍

房地合一稅 2.0 除原有房屋、土地交易外，主要將下列交易納入：

1. 預售屋及其坐落基地

預售屋交易在完工前即轉售，本質上具有高度投機性。因此，預售屋及其坐落基地交易所得納入房地合一所得稅課稅。

2. 符合一定條件之股份或出資額交易

納入直接交易房地以外，透過交易公司股份或出資額間接移轉房地產利益的型態。若公司價值主要由房屋、土地構成，交易其股份實質上即具有移轉房地產控制利益的效果，因而納入課稅範圍，以防止藉由股權交易規避房地合一稅。

3. 特定房地交易安排

對於利用關係人交易、公司組織或其他法律形式規避房地交易所得課稅者，稅捐機關得依實質課稅原則及相關規定認定其交易所得，避免形式安排造成租稅漏洞。

---

（三）延長短期交易適用高稅率的持有期間

房地合一稅 2.0 對居住者個人採取按持有期間累進課稅。民國110年主要稅率如下：

持有期間	稅率
2年以內	45%
超過2年、5年以內	35%
超過5年、10年以內	20%
超過10年	15%

相較於原房地合一稅制度，房地合一稅 2.0 將最高稅率適用期間由原先的「1年以內」延長至「2年以內」，並將持有超過2年至5年者列為35%的高稅率區間。

此種設計具有明顯的政策訊號：

• 持有未滿2年即出售者，通常被視為短期投機交易。
• 持有超過2年但未滿5年者，仍可能具有較強的投資及炒作性質。
• 持有期間較長者，稅率逐步下降，以避免過度阻礙正常換屋、長期投資及資產配置。

營利事業交易房地，亦依持有期間適用不同稅率；短期交易同樣負擔較高稅負。

---

（四）自住房地優惠

為避免政策傷及一般自住者，符合自住房地條件者設有優惠規定。個人及其配偶、未成年子女於一定期間內持續居住，並符合持有及設籍等要件者，其房地交易所得在一定額度內免稅，超過部分適用較低稅率。

民國110年制度下，符合自住條件者，交易所得在新臺幣400萬元以內免納所得稅；超過400萬元部分，適用10%稅率。

因此，房地合一稅 2.0 並非對所有房屋出售者一律課以45%稅率，而是區分：

• 短期投機交易。
• 一般長期持有交易。
• 符合要件的自住房地交易。

---

（五）所得計算方式

房地合一所得稅的課稅所得，基本上以房地交易實際獲利為基礎，計算方式如下：

$$課稅所得 = 成交價格 - 取得成本 - 必要費用 - 土地增值稅$$

其中：

• 成交價格：出售房屋、土地或依法納入課稅標的的交易價格。
• 取得成本：原始購買價格及依法得列入的取得成本。
• 必要費用：仲介費、移轉費用、改良修繕費等與交易直接相關的支出。
• 土地增值稅：土地交易已繳納的土地增值稅，得依規定自房地交易所得中減除，以避免同一土地增值重複課稅。

實際課稅金額為：

$$應納稅額 = 課稅所得 \times 適用稅率$$

---

（六）採分離申報制度

個人出售房屋、土地或其他納入房地合一課稅的標的，原則上應於交易完成後一定期間內辦理申報納稅，而非等到隔年綜合所得稅申報時一併申報。

民國110年規定下，納稅義務人原則上應於房地完成移轉登記日或交易日之次日起30日內申報。

此種制度可使稅捐機關及時掌握交易情形，也能避免納稅人延後申報或利用年度所得認定差異規避稅負。

---

二、住宅過濾理論

（一）住宅過濾的意義

核心觀念

本題考查「反共用悲劇」（tragedy of the anticommons）與土地整體開發中的產權整合問題，重點包括：

1. 反共用產權結構的定義與特徵。
2. 反共用悲劇如何造成土地閒置或低度利用。
3. 以資源使用效率為基礎，提出降低整合成本、減少否決權及促進產權整合的方法。

一、反共用的定義

反共用係指：同一項資源由多數權利人分別享有排他性使用或否決權，每一位權利人均可阻止他人使用資源，導致資源難以被有效利用。

Heller 將其概括為：多數人擁有排除他人使用的權利，但沒有任何單一權利人擁有完整而足以有效利用資源的控制權。

其基本結構可表示如下：

$$\text{多數排他權或否決權} \longrightarrow \text{協商成本提高} \longrightarrow \text{整合失敗} \longrightarrow \text{土地閒置或低度利用}$$

二、反共用與共用的區別

類型	主要問題	典型結果
共用悲劇	權利人缺乏排他使用權，過度使用資源	資源耗竭
反共用悲劇	多數權利人均有排他或否決權，使用必須取得多人同意	資源閒置或低度利用

因此，共用悲劇是「使用者太多、排他權不足」；反共用悲劇則是「否決者太多、整合權不足」。

反共用產權結構型態特徵

一、多數權利人各自享有排他權

土地可能因分割繼承、共有、地上權、租賃權、抵押權、通行權或其他用益物權而形成多層次、分散化的權利結構。

各權利人雖未必擁有完整所有權，但均可能對土地利用具有一定程度的控制權。

二、每一權利人均具有否決能力

整體開發通常必須同時取得多數權利人的同意，例如：

• 共有土地的共有人不同意開發。
• 土地所有權人與地上權人、承租人間權利未整合。
• 個別地主拒絕出售、出租或參與開發。
• 權利範圍重疊，導致任何一人均可阻止開發計畫。

反共用的關鍵不在於權利人數量本身，而在於個別權利人是否具有足以阻止整體使用的否決權。

三、缺乏單一整合控制者

在一般完整所有權下，所有權人可依市場需求決定土地利用方式。但反共用狀態下，土地權利被切割給多數人，沒有任何單一權利人能夠完整決定土地用途。

因此，土地雖然在法律上存在多數權利人，實際上卻缺乏有效的開發決策主體。

四、協商與交易成本極高

開發者必須逐一尋找權利人、確認權利範圍、進行價格協商並處理權利衝突。權利人數量越多，協商成本通常越高：

$$TC = C_{\text{搜尋}} + C_{\text{協商}} + C_{\text{契約}} + C_{\text{執行}} + C_{\text{爭議}}$$

其中，$TC$ 為總交易成本。當交易成本高於開發所能產生的利益時，即使土地具有開發價值，交易仍可能無法完成。

五、容易產生「阻撓要價」與搭便車行為

個別權利人知道自己的同意是整體開發不可缺少的條件，可能要求高於土地實際價值的價格，形成「釘子戶」或阻撓要價問題。

同時，部分權利人也可能等待其他人先完成協商，自己再分享土地增值利益，形成搭便車行為。

六、土地產生低度利用或完全閒置

反共用的社會損失並非資源被過度消耗，而是資源沒有被投入最有效率的用途。例如：

• 都市更新基地因少數權利人拒絕而無法重建。
• 零星畸零地無法與周邊土地整合。
• 共有土地因共有人意見不一而長期閒置。
• 工業用地因權利分散而無法形成適當規模。

其結果是土地實際利用價值低於潛在利用價值：

$$V_{\text{實際利用}} < V_{\text{最佳利用}}$$

此一差額即為反共用所造成的效率損失。

解題方法

本題可採「產權結構—交易成本—效率損失—制度對策」四段論法：

1. 先界定反共用：多數權利人均有排他或否決權。
2. 再說明形成原因：權利分割、權利重疊及協商成本上升。
3. 接著說明結果：開發案無法整合，土地閒置或低度利用。
4. 最後提出解決方法：減少否決權、集中產權、降低交易成本及建立公權力整合機制。

此種寫法能直接回應題目所問的「型態特徵」與「解決策略」，並能將土地政策與產權經濟學相互連結。

解決反共用悲劇的策略或方法

一、產權集中與所有權整合

最直接的方法是將分散於多數權利人的權利集中至單一權利人或少數具有決策能力的主體。

實務方式包括：

• 由開發商或土地整合公司收購土地。
• 由地主共同成立開發公司，以公司持有土地或統一管理權。
• 進行共有物分割，明確劃分各權利人權利範圍。
• 透過合併、信託或土地整合方式集中管理。
• 由公私合作開發機構擔任統一開發主體。

其目的在於減少否決者數量，使土地利用決策由多重協商轉為單一或少數決策。

二、建立多數決或集體決策機制

若要求全體權利人一致同意，任何一人均可能阻止開發。因此，法律可針對特定公共利益或整體開發事項，採取一定條件下的多數決機制。

但多數決必須搭配：

• 合理的同意門檻。
• 公平的補償制度。
• 反對少數人的程序保障。
• 資訊公開與異議救濟機制。
• 防止多數人侵害少數權利人的措施。

其基本精神是將「全體一致同意」改為「符合一定公益與程序條件的集體決策」，以降低個別否決權造成的阻礙。

三、採用土地徵收或其他公權力取得方式

核心觀念

本題在考「區段徵收制度之正當性與違憲爭議」，答題必須同時掌握土地政策目的與憲法基本權保障，不能只從「開發有效率」或「人民財產受侵害」單一角度論述。

區段徵收，是政府為實施新都市地區開發、都市更新、重大公共建設或其他法定開發目的，將一定範圍內土地全部徵收，再以整體規劃方式興建公共設施、整理土地，並將部分土地作為抵價地、安置用地或可建築土地，以支應開發成本及實現土地利用政策。

其基本制度結構如下：

1. 政府取得一定範圍內全部土地。
2. 原土地所有權人領取現金補償，或依規定申請領取抵價地。
3. 徵收後保留公共設施用地。
4. 其餘土地經整理、開發後，作為建築用地、標售用地或其他公共使用。
5. 透過土地開發後增值，支應公共設施及開發成本，並使部分土地增值回歸公部門。

本題主要涉及下列法理：

• 《中華民國憲法》第15條：人民財產權應予保障。
• 《中華民國憲法》第23條：基本權利之限制，須符合公益目的、法律保留及比例原則。
• 《中華民國憲法》第143條第3項：土地價值非因土地所有人施以勞力資本而增加者，應由國家徵收其增值，以實現漲價歸公。
• 《土地徵收條例》關於徵收之公益性、必要性、補償、抵價地、區段徵收及收回土地之規定。
• 司法院釋字第425號、釋字第652號、釋字第732號等解釋所建立的公益性、必要性、比例原則及財產權保障要求。

須注意，「漲價歸公」不等於政府可以無限制取得人民土地；「促進開發」也不當然等於具有公共利益。任何區段徵收仍須通過公益性、必要性及比例原則的檢驗。

解題方法

本題採「正反雙面評述，再提出制度改良立場」的方式作答，結構可分為：

1. 說明反對區段徵收之理由。
2. 說明支持區段徵收之理由。
3. 以憲法審查標準衡量兩方主張。
4. 提出兼顧公共利益與人民權利的具體立場。

答題核心不是直接判定「區段徵收當然違憲」或「區段徵收當然合憲」，而是區分：

• 制度本身是否具有正當性；
• 個案執行是否符合公益性及必要性；
• 徵收範圍、補償及程序是否符合比例原則；
• 開發利益是否公平分配。

因此，較完整的結論應是：區段徵收並非當然違憲，但其具有高度侵害財產權、居住權及生活安定的風險，應限縮為最後手段，並接受嚴格的實質及程序控制。

一、主張廢除區段徵收制度之理由

（一）對人民財產權及居住權侵害重大

一般徵收是為取得特定公共設施所必要的土地；區段徵收則可能將整個區域內的土地一併取得，即使部分土地並非公共設施直接需要，也可能被納入徵收範圍。

如此一來，人民不僅喪失土地所有權，亦可能失去：

• 原有住宅；
• 農業生產基地；
• 家族生活空間；
• 社區關係；
• 土地長期增值利益；
• 原有營業及就業條件。

尤其農民、長期居住者及經濟弱勢者，土地不只是財產，也是維持生活與身分認同的重要基礎。若僅以金錢補償，未必能填補其居住、工作及社會關係的損失。

（二）公益目的容易被土地開發利益取代

區段徵收常以「整體開發」、「都市發展」或「重大建設」為理由，但實際執行時，可能出現下列問題：

• 徵收範圍過大；
• 公共設施需求與徵收範圍不相當；
• 以取得可建築土地、標售土地為主要目的；
• 以土地出售收入支應政府財政；
• 開發利益集中於建商、投資者或特定地主；
• 公共建設只是附帶理由。

若徵收真正目的在於將低度利用土地轉為高價建築用地，政府即可能是以公權力從事土地開發，而非單純提供必要的公共設施。此時，「公益」容易成為包裝，違反徵收必須以公共利益為目的的要求。

（三）必要性及比例原則可能受到破壞

徵收是國家強制取得人民財產的手段，應符合最小侵害原則。政府在採取區段徵收前，應先評估：

• 是否可採協議價購；
• 是否可採一般徵收；
• 是否可採市地重劃；
• 是否可採都市計畫調整；
• 是否可採公辦或民辦都市更新；
• 是否可透過自願合作完成開發。

若存在侵害較小且足以實現目的的替代方案，政府即不應直接採用區段徵收。若土地全部徵收對公共目的並非必要，仍將整區土地一併取得，也可能違反比例原則。

（四）補償未必能反映實際損失

土地徵收補償雖逐步朝市價補償方向發展，但土地所有權人實際承受的損失，可能包括：

• 搬遷費用；
• 重新購屋或重新營業的成本；
• 農業生產中斷損失；
• 交易及稅賦成本；
• 無形的居住及社區損失；
• 原有土地未來增值利益。

若補償僅計算土地及地上物價格，而未處理生活重建及營業損失，人民即可能陷入「法律上獲得補償，實際上生活惡化」的情形。

（五）程序參與及資訊不對等

區段徵收涉及範圍廣、利益重大，人民通常面對政府、開發機關及專業技術團隊，資訊及議價能力明顯不對等。

若程序僅有形式上的公告，而欠缺：

• 充分資訊公開；
• 實質聽證；
• 替代方案比較；
• 徵收範圍及財務計畫說明；
• 開發後土地分配規則說明；
• 獨立機關審查；
• 有效司法救濟，

即難以符合正當法律程序要求。苗栗大埔事件所引發的社會爭議，正反映人民對徵收必要性、程序正義及政府信賴的高度不安。

二、主張保留區段徵收制度之理由

（一）有助於整體規劃及公共設施建設

土地權利分散時，單筆取得土地容易造成畸零地、公共設施不足及都市發展失序。區段徵收可在同一範圍內整體規劃道路、公園、學校、公共設施及住宅用地，避免個別開發所造成的空間破碎。

其功能包括：

• 完整配置公共設施；
• 改善道路及交通系統；
• 整理土地形狀及地籍；
• 提高土地利用效率；
• 避免公共建設完成後產生都市發展缺口；
• 促進都市更新及區域發展。

（二）具有土地增值回饋及開發利益共享功能

公共建設及都市計畫通常會提高周邊土地價值。若土地價值增加主要來自政府規劃、公共投資及社會整體發展，而非土地所有權人個人投入，則由社會分享其增值，具有漲價歸公的政策正當性。

區段徵收透過公共設施用地取得及土地整理，使部分開發後土地增值回歸公共部門，具有下列效果：

• 支應公共設施建設費用；
• 降低政府單純以稅收支應的財政負擔；
• 回收公共投資所創造的土地利益；
• 避免公共建設利益完全由少數地主享有；
• 將部分土地增值轉化為公共設施及社會福利。

但應強調，土地增值回饋的正當性，建立在「增值確實源於公共建設或都市計畫」及「利益分配公平」的前提上，不能將其作為任意剝奪人民既有財產的理由。

（三）可解決單純現金補償造成的安置問題

核心觀念

本題在考「國土計畫變更所生之損失補償」與「規劃利得回饋」間的不對稱，以及國土計畫制度如何建立公平合理的利益分配機制。

一、規劃損失

土地原屬既有合法可建築用地，因國土計畫重新劃設國土功能分區或調整使用管制，變更為非可建築用地，導致土地利用價值降低，即屬規劃損失。

依命題當年《國土計畫法》規定，既有合法可建築用地因國土計畫變更為非可建築用地所受損失，主管機關應予適當補償。此規定係基於：

1. 保障人民財產權。
2. 避免人民因公共計畫承受特別犧牲。
3. 落實平等負擔與信賴保護原則。

二、規劃利得

土地因國土計畫劃設或使用管制調整，取得較高強度使用、設施使用或建築使用資格，所增加的土地價值，稱為「規劃利得」。

例如原為農業使用土地，經規劃後得作住宅、產業、商業或其他較高強度使用，土地市場價格因而上升。該項增值通常並非地主投入生產、改良或經營所產生，而是公共規劃決定所創造的利益，因此具有「非勞力增值」或「公共規劃增值」的性質。

可用下列方式表示：

$$\text{規劃利得} = \text{規劃後土地價值} - \text{規劃前土地價值} - \text{地主必要開發成本}$$

若再扣除應負擔的稅費、公共設施費用及開發義務，所得即為地主實際享有的淨規劃利得。

三、現行制度的漏洞

現行制度對規劃損失明文規定補償，卻未同步建立規劃利得回收制度，形成：

$$\text{損失由公共承擔，利益由私人享有}$$

此種「下有補償、上無回饋」的制度結構，容易產生下列問題：

1. 土地所有權人間負擔不公平。 土地被劃為非建築用地者承受價值減損，可請求補償；土地因規劃取得建築利益者，卻得保留全部增值。

2. 社會大眾承擔規劃成本，少數地主享受規劃利益。 國土規劃、公共設施及行政管制均由政府及全民支出，土地增值卻集中於特定土地所有權人。

3. 鼓勵囤地與投機。 土地所有權人可能在規劃變更前購地，等待使用性質調整後獲取暴增利益。

4. 破壞國土規劃的公益性。 規劃決策容易受到土地利益影響，增加地方政治介入及關說壓力。

5. 形成不當得利疑慮。 土地增值主要源自公權力的分區劃設及使用許可，若無合理回饋，將使個人無償取得公共規劃所創造的利益。

---

解題方法

本題宜採「損失補償與利益回收對照」的方式作答，依序說明規劃利得的意義、制度漏洞、法理基礎及改革方向。

答題主軸可整理如下：

$$\text{土地規劃} \longrightarrow \begin{cases} \text{使用限制加重} \Rightarrow \text{規劃損失} \Rightarrow \text{適當補償}\\ \text{使用強度提高} \Rightarrow \text{規劃利得} \Rightarrow \text{應建立回饋} \end{cases}$$

重點不在於否定土地所有權人的增值利益，而在於主張：土地所有權人得享有合理報酬，但不得無償取得全部公共規劃利益。

---

規劃利得回收的法理依據

一、財產權保障與社會義務

憲法保障人民財產權，但財產權並非毫無限制。土地具有公共性，其利用須受國土規劃、環境保護、公共安全及土地使用管制拘束。

因此，土地所有權人因公共規劃取得利益時，財產權保障不代表得永久保留全部增值。法律得在符合公益、比例原則及法律保留原則下，要求其分擔一定公共成本。

二、平等原則

相同情形應為相同處理，不同情形應為合理差別待遇。

土地因規劃被限制而減值者，依法取得補償；土地因規劃取得高強度開發利益者，若完全不負回饋義務，即形成利益與負擔不對稱，違反實質平等與公平負擔精神。

三、受益者付費原則

規劃利得既係因公共決策及公共建設而產生，受益土地所有權人應依受益程度負擔合理費用。此即「受益者付費」原則。

四、土地增值歸公精神

土地增值稅、土地徵收及區段徵收等制度，均具有土地增值由社會共享的政策基礎。惟一般土地增值稅主要針對移轉時的自然增值及土地漲價利益，未必能精確捕捉因特定國土規劃變更所產生的增值，因此仍須設計更具針對性的回饋制度。

---

建立規劃利得回饋制度的方向

一、建立明確的規劃利得定義與計算基準

法律應明定規劃利得的構成，並區分：

1. 土地自然增值。
2. 土地改良及地主投資所產生的增值。
3. 因分區劃設、使用強度調整、開發許可所產生的規劃利得。

回饋對象應以第三類增值為主，避免將地主合理投資成果全部視為應被剝奪的利益。

計算時可採：