114 高普考高考三級 地政 土地政策 考古題詳解

核心觀念

本題分成兩個爭點：第一，房屋稅條例第 5 條授權地方政府，在法定範圍內訂定非自住住家用房屋的差別稅率，如何兼顧地方自治與租稅法定主義；第二，房屋稅的課稅基礎「房屋現值」如何評定，以及現值偏低所引發的公平性問題。

**以下以命題當年（民國 114 年）法規為準。**房屋稅條例第 5 條第 1 項第 1 款就非自住住家用房屋區分適用不同稅率，其中符合出租申報租賃所得達一定標準或繼承取得共有等條件者，適用較低稅率範圍；其餘非自住住家用房屋法定稅率為百分之二至百分之四點八。依同條規定，地方政府應按納稅義務人全國持有戶數等要素訂定差別稅率，並採全數累進方式課徵。

房屋稅條例第 11 條則規定，房屋標準價格由不動產評價委員會評定，並由直轄市、縣（市）政府公告；評定時應考量建材、房屋種類及等級、耐用年數、折舊標準、房屋所在街道村里的商業交通情形、房屋供求概況，並比較各地段實價登錄交易價格扣除土地價格後訂定。房屋標準價格每三年重行評定一次，房屋並應依耐用年數折舊。

解題方法

評述第一部分時，宜分別說明「中央法律設定稅負框架」與「地方在框架內形成稅率」的權限來源，再評價其是否符合地方自治與租稅法定主義。第二部分則依序交代房屋現值的評定程序、計算構成及其公平性效果。

一、地方自治精神與租稅法定主義

（一）地方自治面向

地方自治要求地方政府得就地方事務，依地方需求與財政狀況作適當決定。不同縣市的住宅供給、租屋市場、房屋價格與人口結構並不相同；授權地方政府在法定稅率範圍內訂定差別稅率，能讓地方因地制宜，保留一定的財政與政策裁量，符合地方自治精神。

然而，修法後地方政府是「應」訂定差別稅率，地方已無是否採行的選擇。地方自治因此主要展現在法定範圍內的稅率級距與具體徵收率設計，而不是自行決定要不要課徵差別稅率。此外，全國歸戶使各地房屋持有情形相互影響，中央設定共同制度有助於避免只在少數縣市加重稅負所造成的規避空間，但也限縮了地方對稅制的自主程度。

（二）租稅法定主義面向

租稅法定主義要求租稅的納稅義務人、課稅客體、稅基及稅率等重要事項，須有法律依據。房屋稅條例已規定非自住住家用房屋的法定稅率範圍，並以全國持有戶數等因素作為訂定差別稅率的依據；地方政府在法律所定範圍內，以自治法規訂定具體徵收率，原則上屬於法律框架內的具體化，並非任意創設租稅。

但租稅涉及人民財產權，授權規範仍須明確。稅率範圍、累進方式、歸戶原則及可適用較低稅率的房屋類型，均應由法律或具明確法律授權的法規規範。地方政府訂定自治法規時，也須遵守上位法的範圍與授權目的，不得逾越法定最高稅率、增加法律未規定的課稅要件，或以不明確標準造成不合理差別待遇。

因此，本制度的關鍵不在於地方政府能否訂出任何稅率，而在於立法者是否已對授權內容、目的與界限作足夠規範，以及地方政府是否透過合乎程序、可受檢驗的自治法規行使裁量。

（三）整體評述

房屋稅 2.0 以提高非自住、未有效使用房屋的持有成本，鼓勵空屋釋出，具有居住正義與促進房屋有效利用的政策目的。中央統一全國歸戶與法定稅率上下限，可減少跨縣市持有造成的稅負落差；地方保留一定稅率設計空間，則可回應各地差異。

核心觀念

本題考查三個層次：農地權的內涵、農一用地的法定劃設原則，以及農地所有權受使用管制時的財產權保障與配套措施。作答時應區分「農地因公共利益而受合理管制」與「限制逾越所有權人可合理承受範圍」兩種情形。

農地權是以農業及農地永續發展為核心的權利與利益總稱，內涵不只土地所有權，也包括農民生計與經營權益、農產品生產及收益、農地資源的保育利用，以及農地所提供的糧食安全、生態與環境效益。它可作為政策及制度設計的整體觀念，但不等於農地所有權，也不當然等於可以移轉或交易的「農業發展權」。

以命題當年（民國 114 年）法規為準，《國土計畫法》第 20 條規定，農業發展地區依農業生產環境、維持糧食安全功能，以及曾經投資建設重大農業改良設施的情形劃設，並按農地生產資源條件分類。其中，第一類是具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業改良設施的地區。

農地重劃、灌排水路等公共投入，使土地形成較好的生產條件，足以支持其優先供農業使用；但土地仍屬人民財產，仍須受憲法財產權保障。農地權的公共性與所有權保障，應併同考量。

解題方法

採取「先說明劃設依據，再檢視管制負擔，最後提出保障措施」的答題順序：

1. 由《國土計畫法》第 20 條指出農一劃設的法定考量。
2. 說明農一管制具有糧食安全、農業生產及保育農地的公益目的，但應以土地條件及法定原則為依據，合理、明確地劃設。
3. 從所有權保障觀點，分別提出程序保障、既有合法權益保障、降低管制衝擊及補償特別犧牲等措施。

因此，不能只以「農地權」概念主張所有優良農地均不得劃入農一；也不能只以「農地重劃曾有公帑投入」即推定所有權人必須承擔任何程度的限制而無需配套。

農一用地的劃設原則

依《國土計畫法》第 20 條，主管機關應依下列原則劃設農業發展地區：

• 依客觀農業條件判斷：考量農業生產環境、維持糧食安全的功能及重大農業改良設施投資情形。
• 依農地生產資源條件分類：第一類著重於優良農業生產環境、糧食安全功能或重大農業改良設施，不宜僅以行政便利或單一地籍因素作分類。
• 農業公益與土地條件相連結：農地重劃及相關設施所形成的生產條件，是劃設的重要依據；相關公共投入也支持土地優先供農用的社會義務。
• 依計畫與法定程序辦理：劃設應與國土計畫及相關劃設規定一致，妥善說明範圍、依據與管制效果，並兼顧資訊公開及利害關係人參與。

從所有權保障觀點分析必要措施

農一劃設本身是國土空間規劃及使用管制，不等於徵收，也不當然構成所有權剝奪。農地所有權仍受憲法第 15 條保障；土地因公益而受限制，原則上可以構成財產權的社會義務。

核心觀念

本題有兩個層次：第一，都市土地辦理區段徵收時，範圍如何從「勘選」走到「確定」；第二，以都市計畫農業區變更為住宅區為例，說明「先行區段徵收」的法律程序、目的及政策評價。

區段徵收不是單純為取得特定公共設施用地，而是對一定範圍土地一併徵收、整理開發，再以抵價地、公共設施用地及可建築土地等方式處理，具有土地整體開發功能。範圍一旦劃入，將影響土地所有權人之財產權及土地使用，因此範圍勘選須有法定依據、計畫需求與公益必要性，並應說明範圍選擇的理由。

以下法規說明以命題當年（民國 114 年）法規為準。

解題方法：都市土地區段徵收範圍的勘選與確定

作答時依序說明「都市計畫已明定範圍」與「尚未明定範圍」兩種情況，再交代範圍評估、審議及確定的程序。

一、都市計畫已明定區段徵收範圍

依《區段徵收實施辦法》第 3 條，都市計畫規定應辦理區段徵收，且細部計畫已發布實施並明確記載區段徵收範圍者，即依該範圍辦理。

此時，範圍依已發布實施的細部計畫所定；機關仍須依後續法定程序辦理區段徵收，但不另以勘選程序改定計畫已明確劃定的範圍。

二、都市計畫未明定範圍，或因都市計畫變更、新訂、擴大而辦理

依同辦法第 3 條，細部計畫未明確記載區段徵收範圍者，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選。

依同辦法第 4 條，都市計畫變更、新訂或擴大而擬以區段徵收開發時，應由需用土地人會同地方主管機關及相關機關勘選範圍，並填具區段徵收評估報告書，供都市計畫委員會審議都市計畫時參考。需用土地人並應於內政部都市計畫委員會審議通過前，向內政部土地徵收審議小組報告公益性及必要性。

評估報告書依同辦法第 5 條，應附具範圍圖，並記載：

1. 開發目的及法令依據。
2. 範圍勘選原則、四至及面積。
3. 土地權屬、面積及使用現況。
4. 都市計畫或土地使用配置規劃。
5. 預計土地所有權人領回抵價地比例及土地所有權人意願。
6. 開發總費用、經費來源、償債能力等財務分析。
7. 目前作業情況、預定工作進度及總結。

因此，範圍不是只看行政便利或個別地主意願，而須從開發目的、整體配置、土地現況、權屬、財務可行性及公益必要性等面向，說明勘選範圍及其邊界、面積。

三、範圍勘選後至徵收核准前的程序

範圍勘選屬準備作業，並不等於徵收已經核准。依《區段徵收實施辦法》第 2 條所列程序，範圍勘選後，尚須辦理土地所有權人意願調查、公益性及必要性評估、公聽會、事業計畫許可、都市計畫作業、範圍邊界分割測量及地籍資料整理等事項，再進入區段徵收計畫書報核、審議與核准程序。

《土地徵收條例》第 3 條之 1 所定公益性、必要性及相關影響評估，亦是徵收審議的重要基礎。範圍的確定應與都市計畫及區段徵收計畫相互配合，並以實際開發及公共設施配置所需為界，避免無充分理由擴大徵收。

先行區段徵收：意涵與立法目的

一、法律意涵

《土地徵收條例》第 4 條第 1 項第 3 款規定，都市土地之農業區、保護區變更為建築用地，得為區段徵收。以農業區變更為住宅區為例，該案屬都市計畫變更並以整體開發為目的，符合區段徵收的法定類型。

核心觀念

本題考《國土計畫法》土地使用管制的規劃階層，以及新制「使用地編定」和區域計畫法時期「使用地類別編定」的功能差異，最後再比較四種容許使用情境。

以下法規依命題當年（民國114年）為準；《國土計畫土地使用管制規則》於題目所述時仍為草案，應依草案架構作答，不宜將草案內容誤稱為已施行的法規。

《國土計畫法》的管制重心，是依國土資源條件、環境敏感性與發展需求，先作整體規劃，再以國土功能分區及分類指導土地使用；相較之下，《區域計畫法》非都市土地管制較著重「使用分區」與「使用地類別」的編定及其容許使用規定。

解題方法：由計畫階層推至土地管制

答題可依「計畫指導—功能分區—使用地編定—使用程序」逐層展開，並以此說明各層如何共同落實土地使用管制。

一、土地使用管制體系（階層）

1. 國土計畫法與全國國土計畫 《國土計畫法》建立國土計畫制度；中央主管機關擬訂全國國土計畫，作為全國空間發展與土地使用的上位指導。

2. 直轄市、縣（市）國土計畫 地方政府依全國國土計畫及地方環境條件、發展需求，擬訂直轄市、縣（市）國土計畫，落實地方空間發展構想與土地使用指導事項。

3. 國土功能分區及其分類 地方主管機關依各級國土計畫劃設國土功能分區圖。國土功能分區分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區，並按環境敏感程度、資源條件、使用需求或發展程度再分類。各分區與分類設定土地使用原則，構成實質管制的空間骨架。

4. 土地使用管制規則與地方因地制宜規定 中央主管機關依《國土計畫法》第23條第2項，訂定使用地類別編定、可建築用地及強度、容許使用項目與條件、申請程序、禁止或限制使用等規定。地方主管機關得依地方實際需要另訂管制規則，報中央核定後施行；原住民族土地及海域則依該法另有規定辦理。

5. 使用地編定與個別土地使用 直轄市、縣（市）主管機關依國土功能分區及分類、各級國土計畫指導及土地使用管制規則，製作國土功能分區圖並編定適當使用地。個別土地的實際利用，須符合其所在功能分區及分類的原則，並依容許使用、申請同意或使用許可等程序辦理。

實施都市計畫或國家公園計畫的土地，仍依《都市計畫法》或《國家公園法》及其相關規定管制。

二、「編定適當使用地」與「使用地類別編定」

編定適當使用地，是《國土計畫法》第22條所定由地方主管機關依國土功能分區及分類、各級國土計畫的土地使用指導事項及管制原則，為土地安排合宜使用地的作業。重點在把上位規劃與管制原則落實到土地空間上。

使用地類別編定，則是依土地所適用的管制方式，將土地標示為特定類別，供辨識其使用管制身分及後續管理。例如草案所列的許可用地（應）、許可用地（使）、公共設施用地及國土保育用地，分別對應應經申請同意、使用許可、公共設施及國土保育相關管制情形。