109 高普考高考三級 地政 土地政策 考古題詳解

一、核心觀念

本題在考都市計畫與區域計畫的民主正當性及民眾參與程序，作答宜先說明參與的必要，再分別整理兩法規定，最後評價其制度是否達到民主國家應有水準。

都市計畫與區域計畫會決定土地使用、發展方向與公共設施配置，直接影響人民財產權、居住環境、生活品質及地方發展。因此，民眾參與不只是提供意見的程序，也有助於：

1. 保障權利：讓受計畫影響的人民表達利益與異議。
2. 補充資訊：居民與地方團體掌握的在地知識，可補足政府調查資料。
3. 提升決策品質：及早辨識環境、交通、公共設施等問題，評估替代方案。
4. 建立民主正當性與信賴：讓計畫形成過程可受檢視，降低衝突及後續執行阻力。

以下法條說明均以命題當年（民國 109 年）法規為準。都市計畫法第 19、21 條於民國 109 年 1 月 15 日修正；本題就民眾參與而言，重點仍在計畫公開展覽、意見陳述及審議程序。都市計畫法其後於民國 110 年另有修正，解題仍依 109 年規定。

二、解題方法

採「必要性—制度整理—民主標準評述」三段式作答：

• 先交代為何規劃決策不能只由行政機關及專業者決定。
• 再按「計畫形成與審議、個案開發許可、公告閱覽」整理兩法規定。
• 最後以參與時點、資訊可近性、意見處理程度、參與對決策的影響力及救濟可能性，評價制度是否符合民主國家標準。

特別要注意：都市計畫法與區域計畫法的參與機制並不相同；區域計畫法對區域計畫本身的規劃階段規定較弱，但個別開發許可則另有較具體的公展及公聽會程序。

三、我國法制規定

（一）都市計畫法

1. 主要計畫草案的公開展覽與說明會 依都市計畫法第 19 條，主要計畫擬定後、送都市計畫委員會審議前，應公開展覽 30 日並舉行說明會；公開展覽及說明會的日期、地點應刊登新聞紙或新聞電子報周知。

2. 人民或團體提出書面意見 任何公民或團體得於公開展覽期間，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見。政府應將意見交由都市計畫委員會參考審議，並將審議結果連同主要計畫報請核定。此處的「參考審議」表示必須納入審議程序，並非要求政府照單全收。

3. 審議修正的再次參與有限 依同條規定，該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。此規定可提高行政效率，但若修正內容涉及重要變更，可能使受影響者無法就新內容再次表示意見。

4. 核定後發布實施及周知 依都市計畫法第 21 條，主要計畫經核定或備案後，地方政府應於收到公文 30 日內發布實施，並將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子報周知。

5. 通盤檢討及變更 都市計畫依法須定期通盤檢討，變更程序原則上準用擬定程序；都市計畫法第 28 條明定，都市計畫的擬定、變更及發布實施程序，準用第 19 條及第 21 條等規定。因此，計畫變更亦有公開展覽、說明會及書面意見提出機制。

（二）區域計畫法

1. 區域計畫擬定、審議階段 區域計畫法第 7 至 9 條規定計畫內容、資料蒐集及各級區域計畫委員會審議核定程序，但當時法律本身未如都市計畫法第 19 條明定區域計畫草案須公開展覽及舉行說明會，也未明定人民得於公展期間提出書面意見。

2. 委員會得徵詢民間意見 區域計畫法施行細則第 6 條規定，各級區域計畫委員會審議區域計畫時，得徵詢政府機關、事業單位、民間團體或區域建設推行委員會意見。此為「得」徵詢，且主要發生於委員會審議階段，未建立一般人民在計畫形成初期的法定參與權。

3. 核定後公告展示 依區域計畫法第 10 條，區域計畫核定後，擬定機關應於收到核定公文 40 日內公告實施，並將計畫圖說交地方政府及鄉、鎮、市公所公開展示至少 30 日，供人民閱覽。

核心觀念與法源

本題考土地徵收如何同時受財產權、居住權、正當程序與社會公平要求拘束，並要求掌握兩公約國際審查委員對臺灣土地徵收及迫遷問題的評價。土地徵收雖可為公共利益而進行，但政府仍須依法、遵守正當程序，並保障受影響者的權利。

以命題當年（民國 109 年）法規為準。《兩公約施行法》相關規定如下：

• 第 2 條：兩公約所揭示的人權保障規定，具有國內法律效力。
• 第 3 條：適用兩公約時，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會的解釋。
• 第 4 條：各級政府機關行使職權，應符合兩公約人權保障規定，避免侵害人權、保護人民免受他人侵害，並積極促進人權實現。
• 第 6 條：政府應依兩公約建立人權報告制度。
• 第 8 條：政府機關應檢討主管法令與行政措施；不符兩公約者，應完成修正或改進。

兩公約涉及土地徵收的核心權利，主要是《經濟社會文化權利國際公約》第 11 條所保障的適足生活水準與適足住房，以及《公民與政治權利國際公約》第 17 條對家庭、住宅及隱私免受任意或非法干涉的保障。土地徵收或迫遷除須有法律依據，也須符合正當程序及人權保障要求。

解題方法

作答宜分成兩部分：先交代兩公約及《兩公約施行法》如何成為政府徵收土地時的國內人權規範，再整理 106 年國際審查委員的問題診斷與建議。重點不只在土地所有權及補償，也要寫出徵收、重劃、都更等措施對住房與土地權、迫遷安置及民眾參與的影響。

國際審查委員的結論性意見與建議

核心觀念

本題考 Steven Lukes 的「權力三面向」論述，以及如何辨識、排除決策過程中對弱勢群體的權力宰制。三個面向由可見到隱蔽，分別是決策權力、議程控制權力、形塑偏好與認知的權力。前兩面向也常被稱為權力的二面向觀點；Lukes 加入第三面向，指出權力還可能影響人們如何理解自身利益與可行選擇。

土地政策若只觀察最後的決議是否公平，可能忽略弱勢者是否能參與議程設定、提出議題，或其需求是否早已被主流價值排除。因此，土地倫理除了關心政策結果，也應檢視資訊取得、參與機會、議題形成及利益認知是否受到權力關係影響。

權力三面向的內涵

1. 第一面向：決策權力（可見的權力） 權力表現在具體決策過程中，一方使另一方採取原本不會採取的行動。分析焦點是正式決策、公開爭議、參與者及決策結果。例如土地徵收或重劃方案審議時，資源較多的一方透過表決或協商，使政策採納有利於自身的方案。

2. 第二面向：議程控制權力（不可見或隱蔽的權力） 權力不只體現在「如何決定」，也體現在「哪些事情可以被討論」。優勢者可透過制度規則、程序設計、資訊篩選或「偏見動員」（mobilization of bias），阻止不利於既有利益的議題進入正式議程，或將決策範圍限縮在對優勢者安全的選項。這與 Bachrach 與 Baratz 所說的「非決策」（nondecision-making）密切相關。 例如，受影響居民要求討論安置、補償或替代方案，卻因議程預先設定、發言時間不足或資格限制而無法進入實質討論。

3. 第三面向：形塑偏好與認知的權力（最深層、最隱蔽的權力） 權力能透過教育、媒體、專業知識、制度慣例及主流價值，形塑人們對自身利益、土地利用方式及政策選項的理解，使弱勢者接受既有安排，甚至認為沒有其他選擇、表達訴求也無用。此時，表面上可能沒有公開衝突，卻不代表利益一致或程序公平。 例如，居民因長期被告知開發是唯一進步途徑，而不再提出保留土地、替代安置或社區參與等選項。

解題方法

本題可依「決策結果—議程形成—利益認知」三層次說明：

• 先指出第一面向關心弱勢者能否公平參與具體決策。
• 再指出第二面向要檢查弱勢議題是否被排除在議程之外。
• 最後說明第三面向要進一步檢視主流價值或資訊不對稱，是否使弱勢者無法辨識自身利益或想像替代方案。

核心觀念

本題考《都市更新條例》以權利變換方式實施都市更新時，更新範圍內土地改良物的拆除或遷移程序，以及權利人補償與公私權利衡平。

土地改良物包括建築改良物及農作改良物。權利變換計畫公告後，更新範圍內依法應拆除或遷移的土地改良物，仍須依《都市更新條例》第 57 條所定程序辦理；「釘子戶」並不因拒絕搬遷，就能使都市更新計畫當然停止，但拆遷也不是政府可以不經程序、逕行代拆。

**法規基準：以命題當年（民國 109 年）法規為準。**當時適用的是民國 107 年 12 月 28 日修正公布，並於民國 108 年 1 月 30 日再修正公布的《都市更新條例》第 57 條。民國 110 年已修正該條，增訂危害公共安全建築物的特殊拆除程序；以下仍依民國 109 年法規作答。

解題方法

依第 57 條的制度順序作答：先說明通知限期自行拆遷，再說明逾期後的代為拆遷及協調程序，最後交代特殊物件通知、補償費用及地方自治法規。這樣可完整呈現條文如何在更新執行效率與土地改良物權利人保障間取得平衡。

權利變換範圍內土地改良物的處理方式

一、通知權利人限期自行拆除或遷移

權利變換範圍內應行拆除或遷移的土地改良物，由實施者依主管機關公告的權利變換計畫，通知其所有權人、管理人或使用人，限期 30 日內自行拆除或遷移。

通知對象不限於所有權人，也包括實際管理或使用土地改良物的人；拆除、遷移的範圍及依據，則應以經公告的權利變換計畫為基礎。

二、逾期未自行拆遷時的處理順序

期限屆滿仍未拆除或遷移，依第 57 條第一項規定，按下列順序處理：

1. 由實施者代為拆除或遷移。
2. 由實施者請求當地直轄市、縣（市）主管機關代為拆除或遷移。

因此，媒體所稱「政府可代拆釘子戶」並不精確。法條設定的第一順位是由實施者代為處理；主管機關代為拆遷，則是實施者請求的後續途徑。

三、代為拆遷前須先協調

實施者採第一順位自行代拆前，應就拆除或遷移的期日、方式、安置及其他拆遷相關事項，本於真誠磋商精神與相關人協調，並訂定期限辦理。協調不成時，實施者得請求直轄市、縣（市）主管機關代為拆遷。

主管機關受理請求後，原則上應再行協調；再協調不成，主管機關應訂定期限辦理拆除或遷移。換言之，程序包含實施者的協調，以及主管機關受請求後的再協調，並非僅憑權利變換計畫公告就可立即強制拆除。

四、政府代管、扣押或執行中的土地改良物

如應拆除或遷移的土地改良物屬政府代管、遭扣押，或正由法院強制執行、行政執行，實施者應於拆除或遷移前，通知代管機關、扣押機關、執行法院或行政執行機關，讓相關機關先為必要處理。

此規定在避免拆遷程序影響既有的保管、扣押或執行法律關係。