107 高普考高考三級 航運行政 航運與港埠政策 考古題詳解

核心觀念

本題旨在測驗考生對於我國「航運與船舶政策」長期面臨之結構性困境、航商全球化營運策略，以及船舶設籍制度（Ship Registration System）的深層理解。

• 主要概念：
• 實質控制與名義設籍的脫鉤：我國航商實質擁有及控制之商船運力名列全球前茅，但名義登記為中華民國國籍船（國輪）之比例極低，形成「實質控制大國、名義船籍小國」之現象。
• 權宜船（Flag of Convenience, FOC）競爭：國際巴拿馬、馬紹爾群島、賴比瑞亞等開放登記（Open Registry）國家，提供極低稅負、高度彈性之船員僱用與融資規範，大幅削弱國輪吸引力。
• 第二船籍（International / Secondary Shipping Register）之缺位：相較挪威、新加坡、香港等海運重鎮建立兼顧國旗聲譽與營運彈性的雙重或開放船籍制度，我國仍偏向傳統封閉式嚴格審查體制。
• 法規與制度背景（以命題當年民國 107 年法規為準）：
• 《船舶法》：規範船舶所有權、登記條件與檢查檢驗制度。
• 《船員法》：規範本國船員最低配額與僱用外籍船員限制。
• 《所得稅法》第 24 條之 4（海運噸位稅制）：民國 100 年引進，惟實施門檻與申請配套在當時仍對航商誘因有限。（現行法規後續雖持續優化申請程序，但解題仍以命題當年為準）。
• 《航業法》：規範航商之營運許可與航權監理。

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解題方法

本題屬於政策評析與制度診斷型申論題。解題切入點應採取「航商理性經濟決策」與「政府制度與環境供給」之雙向對照框架：

1. 解題切入點：將題目所指的三大表徵——船型結構單一化（Structure）、設籍數量持續減少（Registration）、航商根留台灣誘因不足（Ownership），轉化為「成本營運面」、「租稅與金融面」、「行政法制與船籍彈性面」、「地緣政治與航線營運面」四大成因維度進行系統化深究。
2. 論述邏輯：

• 先確立前提：航運是高度全球化競爭的完全競爭產業，資本與船舶具高度流動性。
• 次剖析成因：從各項營運成本與行政壁壘，證明掛中華民國旗（國輪）在國際競爭下處於劣勢。
• 結尾扣合提問：說明為何各項政策措施歷年來難以扭轉國輪船隊縮減的趨勢。

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選項分析

本題為公職考試之申論題，非選擇題，故無單一選項可供正誤判斷。然而在歷年考生論述中，常出現以下幾種「以偏概全」的論點陷阱，特此析辨：

• 誤區一：單純歸咎於本國船員短缺或外籍船員薪資低
• 辨正：船員人事成本固然為關鍵營運支出，但非唯一主因。若僅論述船員問題，忽略國際船舶融資抵押之法制障礙與國際稅負競爭，論述將過於狹隘。
• 誤區二：認為政府完全沒有給予政策誘因
• 辨正：我國曾推動海運噸位稅、兩岸直航專用船舶配比等優惠政策，不可泛稱「政府毫無作為」；評析關鍵應在於「既有政策配套僵化（如噸位稅門檻與限制），誘因強度不敵競爭對手國（如新加坡、香港）」。
• 誤區三：混淆航商所有權（Ownership）與船舶登記（Registration）
• 辨正：航商資本留台與船舶掛國旗是兩件事。長榮、陽明、萬海、慧洋、裕民等總部與資本深耕台灣，但其控制船舶多掛外旗。題目明確區分 Ownership 與 Registration，切忌混為一談。

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解題技巧

1. 審題關鍵詞錨定：抓住題目三大核心英文詞彙 structure（船型單一，多貨櫃而少散裝/油輪/特種船）、registration（設籍數量流失至權宜籍）、ownership（船商全球布局時將資產移往海外之推力），在答案主體中逐一呼應。
2. 善用「推力與拉力（Push-Pull Factors）」框架：

• 推力（離開國輪）：本國船員配額限制、繁瑣檢驗、船舶抵押融資法律僵化。
• 拉力（流向海外）：權宜旗國低稅率、無船員國籍限制、新加坡及香港之航運群聚與海運金融便利。

3. 客觀論理，避免情緒化批評：以航運經濟學與公共政策角度，從航商追求利潤最大化與風險最小化的角度切入，展現專業答題深度。

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【答案】

我國為全球貨櫃及散裝海運實質控制運力之大國，然而懸掛中華民國國旗之「國輪」船隊規模卻逐年萎縮，且船型高度偏重於定期貨櫃船，散裝船、液體散貨船（油輪、LPG/LNG）及特種工作船設籍比例極低。此一「船舶政策成效不彰」之現象，主要成因可歸納為以下五大面向：

核心觀念

1. 港口國管制之定位與法源依據：

• 法源基礎：以命題當年（民國 107 年）國際海事組織（IMO）之大會決議案 A.1119(30)《港口國管制程序》（Procedures for Port State Control, 2017）及歷史母法決議案 A.787(19)（1995 年通過）為準。現行法已由 IMO 大會決議案 A.1185(33)（2023 年通過）取代並持續滾動修正。
• 制度定位：依據《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）及國際海事安全公約（SOLAS、MARPOL、STCW、LOADLINES、MLC 2006 等），航行國際航線船舶之安全監管首要責任在於「船旗國」（Flag State）。港口國管制（PSC）並非取代船旗國管制（FSC），而是作為國際海事安全體系的「第二道防線」（Second line of defense），在船舶自願進入外國港口時，由港口國主管機關依國際公約賦予之權利進行查驗。

2. 優先查驗機制（Targeting System）：

• 各區域性港口國管制組織（如亞太地區 Tokyo MOU、歐洲 Paris MOU）運用「船舶風險評估系統」（Ship Risk Profile, SRP），綜合船舶靜態條件、歷史表現與動態通報，將船舶區分為高風險船（HRS）、中風險船（SRS）與低風險船（LRS），並賦予優先查驗權限（Priority I/II），以落實檢查資源之有效配置。

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解題方法

本題屬於海事政策與法規的典型基礎申論題，答題邏輯分為兩大層次：

1. 第一子題（PSC 之目的）：由上位防禦機制切入，向下開展至公約落實、消除劣質船與維護市場秩序。不可僅條列「為了安全」，應依「防範體系互補」、「海上人命與財產安全」、「海洋環境保護」、「船員勞動條件」及「航運市場公平競爭」五大維度展開論述。
2. 第二子題（優先查驗船舶對象）：切忌零散列舉，應依據 IMO PSC 程序及區域性備忘錄（MOU）之風險分類架構，從​「歷史表現與違規紀錄」、「主體信用與品質要素（船旗國、船級社、公司）」、「船舶客觀物理屬性（船齡、船型）」​及​「外部檢舉與不可抗力事件」​四大面向進行系統化歸納。

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選項分析

本題為純申論題型，無選項分析。但考生在申論鋪陳時應特別注意概念界定：切勿將「港口國管制（PSC）」與「沿海國管轄權（Coastal State Jurisdiction）」或「船旗國管制（FSC）」混淆。PSC 的權利來源是公約賦予對「自願停泊本國港口之外國籍商船」的監督權，不能延伸至無害通過本國領海或專屬經濟區之外國船舶。

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解題技巧

1. 破題關鍵字串聯：

• 目的題把握「第二道防線」、「消除次標準船（Sub-standard Ships）」、「公平競爭」三大核心標籤。
• 優先對象題把握「新、舊、劣、險、報」五字訣：首訪新船、高齡舊船、劣質紀錄船（黑名單旗國/低評級船級社/被留置過）、高危險船型（油輪/化學品船/客船）、事故報告與外部舉報。

2. 常見陷阱：

• 陷阱一：誤答「查驗所有抵港船舶」。港口實務上不可能百分之百全檢，因此「優先選船機制（Targeting）」是 PSC 制度的運作核心。
• 陷阱二：忽略「船員權益」。自國際勞工組織（ILO）《海事勞工公約》（MLC 2006）被納入 PSC 檢查公約清單後，船上生活與工作條件已與海上安全、防污並列為三大檢查支柱，遺漏者難以取得高分。

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【答案】

一、執行港口國管制（Port State Control, PSC）之目的

國際海事組織（IMO）通過《港口國管制程序》，主要目的在於建立一套國際統一的查驗標準，其核心目的涵蓋以下五項層面：

核心觀念

本題旨在測驗考生對「港埠經營組織之法定業務權限」以及「郵輪母港（Home Port）發展條件與港市合作架構（Port-City Collaboration）」之整合應用能力，屬於《航運與港埠政策》中極具實務代表性的指標考題。

涉及的核心法規與政策學理如下：

1. 法規依據：以命題當年（民國 107 年）之《國營港務股份有限公司設置條例》第 2 條為準（現行法該條文業務範圍架構維持一致）。
2. 組織權能：民國 101 年我國推動「政企分離」港埠體制改革，航政監理公權力歸屬交通部航港局，實體港埠設施興建、營運、開發及招商業務則由國營臺灣港務股份有限公司（TIPC）承接。
3. 母港（Home Port / Turnaround Port）特徵：為航程起訖點，具備「旅客大量集散（Turnaround）、證照與行李查驗（CIQS）、船舶大宗物資補給（Provisioning & Bunkering）、船員輪替及船體簡易保養」等特性，與單純上岸短暫遊覽之「中途港（Port of Call）」在軟硬體支援與城市依賴度上有本質差異。
4. 港城界面（Port-City Interface）理論：郵輪母港的成功取決於港區後線與鄰近都會區在交通疏運、觀光接待、後勤運補與都市機能上的深度整合。

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解題方法

本題為典型的申論題，答題架構應分為兩大主軸，邏輯切入點如下：

1. 第一小題（業務適法性審查）：

• 採「法條涵攝法」。先列出《國營港務股份有限公司設置條例》第 2 條規範之法定業務範圍四大款。
• 將「郵輪旅遊業務」拆解為：客運碼頭與旅運中心之興建維護營運、港區水岸空間商場開發、與郵輪船隊／旅行業者之投資策略聯盟、觀光宣傳核准業務，逐一對應至法條各款，明確得出「完全涵括在內」的肯定結論。

2. 第二小題（港市合作基本條件推導）：

• 採「系統功能分工法」，從母港作業核心要素出發，扣緊「港埠當局（Port Authority）」與「鄰近城市（City Government）」之介面協作。
• 區分為五大面向循序論述：聯外交通網絡整合、CIQS 與公共安全／衛政協調、觀光資源串連與聯合行銷、船舶運補與在地產業鏈結合、港市空間景觀與都市計畫整合。

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選項分析

本題為高考三級申論題型，無選擇題選項。考生應以嚴謹的綱要條列與段落敘述作答，切忌以口語化雜談替代政策體系化論述。

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解題技巧

1. 第一小題陷阱提示：切勿誤以為臺灣港務公司不是「旅行社」或「遊輪船東」，就無法推動郵輪業務。在政策實務上，港務公司扮演的是「場站設施提供者」、「港區觀光開發商」與「航商招商平台」，此完全屬於其法定業務範疇。
2. 第二小題答題關鍵字：必須準確使用專業術語，如「CIQS（海關、證照查驗、檢疫、安檢）」、「Fly-Cruise（飛航郵輪）」、「Pre/Post-Cruise（遊輪前後延伸旅遊）」、「港市合一／港市論壇」、「母港作業（Turnaround Operation）」，閱卷老師能在短時間內判定考生的專業度。

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【答案】

一、推動郵輪旅遊業務納入「國營港務股份有限公司設置條例」業務範圍之適法性

以命題當年（民國 107 年）法規為準，《國營港務股份有限公司設置條例》第 2 條明定公司之業務範圍如下：

1. 港埠設施之興建、維護及營運。
2. 港區土地及設施之經營、開發與利用。
3. 國內外港灣航運及物流之投資與技術合作。
4. 其他經交通部核准之業務。

郵輪旅遊業務確實完全含括在該條例所規範之業務範圍內，具體對應分析如下：

• 客運設施之興運管理（第 1 款）：推動郵輪業務需於基隆港、高雄港等港口興建具備通關、行李處理與旅客候船功能之現代化「旅運中心」與客運專用碼頭，屬於港埠核心設施之營運範疇。

核心觀念

本題旨在評量考生對我國海運與港埠政策脈絡、體制變革及國際海運經營趨勢之整體掌握能力。港埠政策非單純之硬體土木工程，而是涉及「組織體制」、「經貿營運」、「環境永續」及「科技創新」等多重維度之國家級引導方針。

• 涉及法規與政策綱領（以命題當年民國 107 年為準）：
• 《商港法》（民國 100 年修正公布、101 年正式施行之「政企分離」體制）。
• 《自由貿易港區設置管理條例》（推動加值型物流與「境內關外」機制）。
• 《臺灣整體港埠發展規劃（2017－2021 年）》。
• 交通部「臺灣港群智慧轉型發展計畫（Trans-Smart Plan）」及國際海事組織（IMO）綠色港埠相關倡議。

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解題方法

1. 宏觀架構切入： 申論題列舉政策時，切忌僅列舉單一港口的區域性工程計畫（如單純擴建某座碼頭），而應具備綜理全局之政策高度。本解法採取「體制改革」、「經貿運籌」、「環境永續」、「科技智慧」四個互補且涵蓋全面的構面選取代表性政策。
2. 層次剖析結構： 針對所列出的每一項政策，均依循「推動背景與依據」、「核心政策內容」及「對港埠發展與營運之實質影響」三層次作答，確保論述兼具政策法理與實務營運深度。

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選項分析

本題為申論題型，無既定選項。答題時之構面取捨與評閱標準如下：

• 體制構面（政企分離與港務公司化）：此為我國一府四鰓航港體制近數十年來最關鍵之根本變革，為必選之基石題目。
• 產業運籌構面（自由貿易港區政策）：攸關商港由傳統「裝卸、轉口」轉型為「深層加工、物流加值」之營運核心，極具政策代表性。
• 綠色環保構面（綠色港埠與生態港認證政策）：呼應國際海事組織減碳規範，為近年商港營運管理、國際評比之評量指標。
• 數位升級構面（智慧港埠政策）：提升通關效率、港口自動化作業與物聯網港埠應用，為臺灣港群面對巨型貨櫃船靠泊壓力之關鍵轉型政策。

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解題技巧

1. 口訣記憶法：以「政、貿、綠、智」（政企分離、自貿港區、綠色生態、智慧科技）快速定位四項政策核心，確保答題構面均衡、無重複偏頗之虞。
2. 答題陷阱：

• 避免將政策寫成「口號」，需帶入官方具體專有名詞（如：臺灣港務股份有限公司、EcoPorts 認證、境內關外、前店後廠、岸電系統、Trans-Smart 計畫）。
• 須強調該政策對「營運」之具體改變（例如：提升行政彈性、簡化單證作業、吸引外資投資租賃等），而非僅停留在法條宣示。

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【答案】

近年來對我國港埠發展與營運產生深遠影響的 4 項核心政策及其內容敘述如下：

一、港政體制改革政策：實施「政企分離」與港務公司化

1. 推動背景與法源依據： 我國傳統商港長期由各港務局兼負公權力管理（港政）與碼頭營運（商業），衍生「球員兼裁判」與預算編列僵化等弊端。配合民國 100 年《商港法》大幅修正，於民國 101 年（2012 年）3 月正式實施「政企分離」體制改革。
2. 核心政策內容：

• 航港管理公權力集中：成立交通部航港局，專責辦理港政監督、航政監理、商港整體規劃與公權力執行。
• 港埠營運企業化組織：設立國營「臺灣港務股份有限公司（TIPC）」，統籌基隆、臺北、蘇澳、臺中、高雄、安平、花蓮等國際商港之場站營運、碼頭租賃、資產開發與招商投資。

3. 對港埠發展與營運之影響： 打破各港各自為政的惡性削價競爭，形成「臺灣港群」跨港資源整合；