111 高普考高考三級 航運行政 航運與港埠政策 考古題詳解

核心觀念

本題要求依《商港法》的立法目的，整理我國港埠政策的主要施政方向。答題核心在於掌握《商港法》第 1 條所揭示的政策架構：

為策進商港之規劃、建設及管理，促進商港之發展，提升國家競爭力，特制定本法。

因此，港埠政策不能只限於碼頭興建，還包括港口整體規劃、基礎建設、營運管理、港區安全、環境永續及國際競爭力等面向。

本題法規內容以命題當年（民國 111 年）法規為準；現行法如有修正，仍不影響本題依命題時法規作答。

解題方法

本題適合採「立法目的逐項拆解法」：

1. 由「規劃」引申港口整體布局與功能分工。
2. 由「建設」引申港埠基礎設施與運輸系統建置。
3. 由「管理」引申港務治理、營運效率與服務品質。
4. 由「促進商港發展」引申港埠產業發展、國際航運服務及港市合作。
5. 由「提升國家競爭力」引申物流效率、國際競爭、自由化及永續發展。

作答時先寫法條核心，再分列施政主軸，最後說明各主軸彼此相互配合，即可形成完整論述。

一、港埠整體規劃與功能分工

港埠政策首先應著重商港的整體規劃，依國家經濟發展、產業布局、航運需求及區域發展條件，決定各港口的功能定位。

主要內容包括：

• 規劃國際商港、國內商港及各類專業港區的功能。
• 配合貨櫃、散裝、客運、郵輪、能源及物流等不同需求，建立港口分工。
• 避免港口重複建設與資源浪費，提升港埠整體使用效率。
• 配合都市計畫、國土規劃及區域產業發展，處理港口與城市、產業及交通建設的關係。
• 預留港口擴建、航道改善及新興運輸需求的發展空間。

港口規劃不只是決定碼頭位置，也包含港區土地使用、航道配置、聯外運輸、產業活動及環境承載能力的整體安排。

二、港埠基礎建設與設施現代化

「建設」是港埠政策的重要施政主軸，目的在於提供安全、完善及符合國際航運需求的港口設施。

主要工作包括：

• 碼頭、堆場、倉儲及裝卸設備的建置與更新。
• 航道、港池、迴船池及防波堤等港灣設施的改善。
• 提升貨櫃碼頭自動化、智慧化及大型船舶靠泊能力。
• 建立客運、郵輪及港區多功能服務設施。
• 強化港口與高速公路、鐵路、內陸物流中心及機場的聯結。
• 推動港口能源轉型、岸電設施及低碳設備。

現代港埠的競爭力，已不僅取決於碼頭數量，更取決於裝卸效率、船舶服務能力、聯外運輸品質及整體物流作業效率。

三、港埠經營管理與營運效率提升

《商港法》所稱「管理」，包括港務行政、港區營運、設施維護、業者管理及港區秩序維持。港埠管理的目標，是在公共利益與營運效率之間取得平衡。

主要施政方向包括：

• 建立權責明確的港務治理制度。
• 強化港埠設施維護及使用管理。
• 提升船舶進出港、引水、拖船、裝卸及貨物轉運的效率。
• 簡化行政程序，推動港口單一窗口及電子化服務。
• 引進民間資金、專業技術及企業化經營。
• 促進港埠自由化、國際化及市場競爭。
• 合理收取港埠相關費用，兼顧成本回收、產業發展及公共性。
• 加強港區土地、設施及營運業者的整合管理。

港口是國家重要公共基礎設施，不能完全以一般營利事業看待；但在確保公共利益的前提下，仍須追求專業化、效率化及市場導向。

四、港埠安全與航行秩序維護

商港是船舶、貨物、人員及危險物品集中活動的場所，因此安全管理是港埠政策不可欠缺的主軸。

主要內容包括：

• 維護船舶進出港及港內航行秩序。
• 強化港區交通管理、船舶靠泊及調度制度。
• 管理危險物品、油品及化學品的裝卸與儲存。
• 建立火災、爆炸、漏油、碰撞及其他港區事故的預防與應變機制。
• 強化港埠設施、橋梁、碼頭及航道的安全檢查。
• 建立海難救助、污染應變及災害通報制度。
• 配合國際海事安全規範，提升港口保安能力。

港埠安全具有高度公共性，涉及航運安全、國家安全、生命財產保障及國際港口信譽，須由政府負責制度規範與監督。

五、港埠環境保護與永續發展

核心觀念

本題考查航運與港埠政策的「外部環境分析」。所謂外部環境，是指政府、港埠經營機關及航運業者難以單獨控制，卻會影響航運需求、港口功能、運輸安全、基礎建設配置及政策方向的政治、經濟、社會、科技、環境與法律因素。

答題時應掌握「外部變化」與「政策影響」兩個層次：不能只列舉國際事件，還要說明該變化如何促使航運港埠政策調整。

本題涉及法規時，以命題當年（民國111年）法規為準；本題主要考政策環境分析，無須援引特定法條作答。

解題方法

可採用「PESTEL＋航運港埠特性」架構：

• 政治與安全環境
• 經濟與產業環境
• 社會與公共衛生環境
• 科技與數位環境
• 環境與能源環境
• 法規與國際治理環境

每一項均以「環境變化→對航運港埠的影響→政策回應」作答，即能形成完整論述。

具體外部環境變化及其政策影響

一、全球化、區域經濟整合與供應鏈重組

全球貿易自由化、區域經濟整合及跨國生產分工，使貨物流動更加國際化，港口不再只是船舶靠泊與貨物裝卸地點，而是全球供應鏈、物流網路及產業布局的重要節點。

近年受到地緣政治、貿易摩擦及產業分散化影響，企業逐漸採取供應鏈多元化、近岸生產及友岸外包策略，貨物流向與港口選擇因此出現變化。

對政策的影響包括：

1. 強化港口與國際航線、自由貿易港區及物流園區的連結。
2. 發展轉運、倉儲、加工、配送及多式聯運功能。
3. 提升港口服務效率，以爭取國際航商及轉口貨源。
4. 建立供應鏈風險監測與替代運輸方案。

二、全球經濟景氣循環與航運市場波動

國際經濟成長、通貨膨脹、能源價格、利率及消費需求變化，會直接影響進出口貿易量、貨櫃量、散裝貨運量及船舶運力需求。

航運市場具有高度循環性，景氣繁榮時容易出現船舶大型化、港口擁塞及設備不足；景氣下滑時，則可能發生運能過剩、運價下降與港口資源閒置。

對政策的影響包括：

• 提高港埠建設的分期開發與彈性調整能力。
• 以需求預測及成本效益分析規劃碼頭、航道與堆場。
• 避免只依據短期運量高峰進行過度擴建。
• 發展多元貨源與多功能港區，降低單一產業或單一貨種依賴。

三、COVID-19疫情與全球供應鏈中斷

民國109年起的新冠肺炎疫情造成工廠停工、港口作業受限、船員換班困難、貨櫃調度失衡及港口壅塞。疫情也凸顯航運與港埠具有維持民生物資及國家經濟運作的戰略功能。

此外，重要航道阻塞事件亦顯示全球物流網路具有高度連鎖性，單一樞紐或航道發生事故，即可能擴大為全球供應鏈危機。

對政策的影響包括：

1. 建立港口防疫、檢疫及緊急應變機制。
2. 維持港埠基本營運量能，確保關鍵物資運輸不中斷。
3. 強化貨櫃、船舶、船員及碼頭作業的風險管理。
4. 建置供應鏈預警系統及港口營運持續計畫。
5. 增加航線、港口及物流節點的替代性，降低集中風險。

四、地緣政治變化與海運安全風險

全球大國競爭、區域衝突、兩岸情勢、南海與印太區域安全問題，均可能影響航線安排、船舶通行、港口投資及貨物流向。

航運港埠政策已不僅是經濟政策，也具有國家安全、能源安全及戰略物資運輸的意義。

對政策的影響包括：

• 維護重要國際航道及港口設施安全。
• 建立海運情報、港口保全及危機應變機制。
• 強化港口關鍵基礎設施的資安與實體安全。
• 維持能源、糧食及重要原物料的海運供應能力。
• 透過國際合作提升海事安全及反恐、防走私能力。

五、船舶大型化、聯盟化與港口競爭加劇

貨櫃船大型化及航商聯盟化，使航商更重視港口的水深、航道條件、裝卸效率、泊位長度、橋式起重機能力及港口腹地交通。

大型船舶集中掛靠少數樞紐港，促使港口間競爭由單純裝卸價格，轉向整體物流效率及供應鏈服務競爭。

對政策的影響包括：

1. 改善航道、港池、泊位及大型裝卸設備。
2. 提升港口作業效率，縮短船舶在港停留時間。
3. 強化港口與高速公路、鐵路、內陸物流中心的銜接。
4. 發展港口群分工及區域合作，避免重複建設。
5. 提升港口的轉運、配送及附加價值服務。

但船舶大型化也可能帶來航道疏浚成本增加、單一碼頭風險集中、事故損害擴大及港口腹地交通壅塞等問題，政策上須兼顧效率與風險。

六、港口數位化、智慧化與自動化

物聯網、人工智慧、大數據、5G、區塊鏈及自動化設備的發展，使港口由傳統勞力密集型作業，逐漸轉向數據驅動與智慧營運。

港口可透過船舶預抵資訊、貨櫃追蹤、智慧閘口、自動化堆場及電子文件交換，改善船舶靠泊、貨櫃調度及通關效率。

核心觀念

本題考查「政策」與「法規」在航運及港埠治理中的功能分工、相互作用及法治限制。

1. 航港政策

航港政策是國家基於整體海運、港埠、國際貿易及國家安全需要，所形成的治理目標、發展方向與執行方案。例如：

• 發展國際商港及自由貿易港區；
• 提升港埠營運效率與國際競爭力；
• 強化航行安全及海洋環境保護；
• 推動港埠民營化、自由化及市場競爭；
• 配合國家能源、物流、產業及國土發展政策。

政策重點在於「國家要達成什麼目標」以及「採取何種治理方向」，具有目標性、前瞻性及調整彈性。

2. 航港法規

航港法規是國家依法律程序制定，用以規範航運、港埠及船舶管理之法律、命令及相關規範。其內容包括：

• 航港主管機關之組織與權限；
• 港埠之規劃、建設、營運及管理；
• 船舶航行、進出港及港區作業管理；
• 航行安全、污染防治及事故處理；
• 航運業者、港埠事業及相關從業人員之權利義務；
• 行政監督、許可、裁罰及救濟程序。

法規的核心功能，是將政策轉化為具有法律拘束力的權利義務、程序及責任。

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解題方法：以「政策形成—法規落實—執行回饋」分析

本題可採三層次作答：

1. 先說明政策與法規的個別意義；
2. 再說明政策如何透過法規落實；
3. 最後說明法規對政策的限制，以及政策與法規之間的回饋關係。

此種寫法能同時呈現行政管理觀點與法治國原則，完整回答「關係」而非僅作名詞解釋。

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一、航港政策是航港法規制定的重要依據

航港法規並非孤立形成，而是為實現國家航港政策而制定。政府先依國家整體發展需要，確定航港政策目標，再透過立法或修法建立具體制度。

例如，國家若以提升港埠效率、引進民間資金及促進國際競爭為政策方向，法規即須建立：

• 港埠營運事業之制度；
• 公私協力及民間參與機制；
• 港埠設施使用與管理規範；
• 航港業務之許可、監督及競爭秩序；
• 港埠經營者與使用者之權利義務。

因此，航港政策具有法規制定的「方向指引」功能，決定法規應規範的對象、範圍及制度重點。

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二、航港法規是航港政策具體化及制度化的工具

政策本身通常屬於行政方向或政治決定，若欠缺法規依據，便難以對人民、航運業者及港埠經營者產生直接拘束力。

航港法規主要透過下列方式將政策具體落實：

1. 建立主管機關權限

依《航港法》及相關組織法規，劃分中央與地方、航港主管機關及其他機關之權責，使政策有明確的執行主體。

2. 設定行政程序

對於港埠規劃、設施建設、船舶進出港、航運業許可及港區管理等事項，訂定申請、審查、核准、監督及救濟程序，使政策執行具有可預測性。

3. 形成權利義務規範

法規可要求業者遵守安全、環保、港區作業及船舶管理規定，也可賦予合法業者營業、使用港埠設施及申請許可等權利。

4. 提供行政執行手段

政策執行必須有許可、檢查、命令改善、行政處分及裁罰等法律工具，才能維持航行安全、港區秩序及市場公平。

5. 配置公共資源

港埠建設、航道維護、助航設施及安全管理涉及公共支出，法規可作為政府編列預算、徵收費用、管理公有設施及辦理公共建設的制度基礎。

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三、航港法規是航港政策的法律界限

政策雖具有高度裁量性，仍須在法律規範及憲法原則下推動。航港政策不得牴觸法律保留、平等原則、比例原則、信賴保護及正當法律程序。

1. 法律保留原則

涉及人民權利義務的重要事項，例如營業許可、業務限制、費用負擔、行政裁罰及強制措施，應有法律或法律明確授權作為依據。

2. 依法行政原則

航港主管機關執行政策時，必須依《航港法》及其他相關法規辦理，不得僅以政策宣示、行政指示取代法律依據。

3. 比例原則

政府為維護航行安全、港區秩序或海洋環境所採取的限制措施，應適合、必要且不得造成過度侵害。例如限制船舶進港、管制危險物品運送，必須與安全目的具有合理關聯。

4. 平等原則

對不同航運業者、港埠使用者及船舶，不得無正當理由作差別待遇。政策上的產業扶植或港埠優惠，也須有合理目的及客觀標準。

5. 權利救濟

核心觀念

本題考在「船舶國籍與船籍登記制度」及其政策效果。船籍登記是國家對船舶建立法律上身分，使船舶取得國籍、懸掛該國旗幟，並接受船旗國對船舶之行政、技術、安全、勞動及紀律管轄。

以命題當年（民國111年）法規為準，我國主要依《船舶法》規範船舶國籍、船舶登記、船舶檢查及國籍證書等事項；船舶取得我國國籍後，原則上應懸掛我國國旗，並受我國船旗國管轄。現行法規及相關制度已曾修正，解題仍以民國111年命題時之規範與政策背景為準。

所謂開放船籍登記制度，係指一國對船舶登記採取較寬鬆的國籍或所有權條件，外國船東亦得將船舶登記於該國，取得該國船旗；登記國通常不要求船東、船舶或船員與本國具有實質而密切的經濟或國籍關係。此類船旗常被稱為「方便旗」（flag of convenience, FOC）。

相對而言，傳統封閉船籍制度要求船東、船舶所有權、公司設立地、船員或管理活動與船旗國具有一定實質關聯，目的在維護國家管轄、航運安全與國內產業。

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解題方法

分析我國採行開放船籍制度之可行性，應採「利益—成本—法制與國情—政策方案」四層次作答：

1. 先界定開放船籍制度的內容及其與封閉船籍制度之差異。
2. 分析採行後可能帶來的航運與港埠利益。
3. 分析安全、勞動、國家安全、國際責任及產業衝擊等風險。
4. 結合我國法規、航運產業結構、地緣政治及港口發展條件，提出具體政策結論。

因此，本題不宜只回答「可行」或「不可行」，而應區分「全面開放船籍」與「有條件、分階段的國際船籍制度」。

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一、採行開放船籍制度之可能利益

（一）吸引船舶回籍，擴大我國船籍規模

我國航運企業在國際市場具有相當競爭力，但許多船舶為降低稅負、船員成本、登記費用及法規負擔，而選擇登記於外國方便旗。若我國採取較具彈性的登記制度，可能促使本國航商或外國船東將船舶登記回我國，增加我國船隊總噸位及船籍收入。

船舶回籍後，我國可取得船舶登記費、年費、檢查費、認證費及相關行政收入，並增加海事法律、船舶檢驗、保險、融資、仲介及船員服務等周邊產業機會。

（二）提升港埠及海事服務業的集聚效果

船籍登記本身不等同於船舶必然靠泊我國港口，但若我國能將船籍登記、港口服務、船舶維修、海事仲裁、保險及金融服務結合，便有機會形成海事服務中心。

船籍增加可帶動：

• 船舶檢驗與驗證服務；
• 船舶修造及維修；
• 海事保險與船舶融資；
• 船員訓練與人力仲介；
• 海事法律、仲裁及航運管理；
• 港口物流及船舶代理業。

這些活動可提高港口附加價值，避免港埠只依賴裝卸及轉運收入。

（三）提高我國在國際航運規則中的影響力

船籍規模是海運國家參與國際海事組織及國際航運規則形成的重要基礎。若我國船籍數量增加，我國在船舶安全、海洋環境、船員勞動及港口國管制等議題上，將具備更充分的實務經驗與政策代表性。

此外，船舶懸掛我國旗幟，有利於政府掌握船舶位置、營運資料及船隊組成，對能源運輸、糧食運輸及戰時海運調度具有一定戰略價值。

（四）提供本國航商較具彈性的營運環境

開放船籍通常具有登記程序較簡便、行政效率較高、稅費制度較具競爭力及船員規範較有彈性等特點。若我國能在不犧牲安全及勞動保障的前提下降低不必要的制度成本，將可提高本國航商使用我國旗幟的誘因，減少船舶外移。

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二、採行開放船籍制度之主要風險

（一）船旗國管轄能力不足，影響航運安全

依國際海洋法及國際海事制度，船旗國對懸掛其旗幟的船舶負有行政、技術及社會管制責任，包括船舶檢查、適航管理、船員資格、事故調查及違規處分等。

若為吸引大量外國船舶而過度放寬登記條件，主管機關卻沒有相應的檢查人力、驗證制度及海外監管能力，可能形成「登記收入由我國取得，監管責任由我國承擔」的情形。一旦發生重大海難、油污染或船員事故，我國將面臨國際責任與聲譽損失。

（二）容易吸引老舊船舶或低品質船舶

開放船籍若主要以低稅負、低費用及低監管作為競爭條件，可能吸引高齡、維修不足或安全紀錄不佳的船舶。其結果可能造成：

• 海難事故增加；
• 油污染及海洋環境損害；
• 港口國管制遭扣船；
• 我國船旗被列為低品質船旗；
• 國際貨主及保險市場降低對我國旗幟的信任。

船籍制度的競爭不能只追求船舶數量，還必須兼顧船舶品質及國際評鑑表現。

（三）船員勞動保障可能下降

部分方便旗國以低薪、外籍船員及較寬鬆的勞動規範降低營運成本。若我國採取類似模式，可能壓縮本國船員的就業機會及薪資條件，並衍生工時、休假、職業安全、遣返及工資給付等問題。

我國若採開放制度，仍須符合國際勞工組織海事勞工公約等國際標準，並建立船員申訴、工資保障及事故救濟制度，不能以降低勞動保障作為招商手段。

（四）衝擊本國航運產業與船員培育

外國船舶大量登記於我國，未必代表其船舶管理、維修、融資及船員訓練活動會留在我國。若登記只是紙上作業，可能只有船籍數量增加，實際產業價值卻未同步成長。

此外，若外籍船員大量取代本國船員，可能造成我國海事人才培育斷層。長期而言，將削弱我國船員供給、海事教育及國家海運應變能力。

（五）國家安全與兩岸特殊情勢的限制