111 高普考普通考試 地政 土地利用概要 考古題詳解

核心觀念

本題以命題當年（民國 111 年）法規與計畫為準。本題核心考點聚焦於國土空間規劃如何因應全球氣候危機，主要涵蓋兩大層次：

1. 氣候變遷之權威定義：包括國際法規《聯合國氣候變化綱要公約》（UNFCCC）、國際科學界「政府間氣候變化專門委員會」（IPCC），以及我國命題當時《溫室氣體減量及管理法》第 3 條第 1 款之法定定義（註：現行法已於民國 112 年修正為《氣候變遷因應法》）。
2. 全國國土計畫之調適架構：依據《國土計畫法》發布實施之《全國國土計畫》，探討國土空間規劃面對極端氣候事件（如強降雨、海平面上升、乾旱）時，所採取的「調適」（Adaptation）策略，特別注重空間耐災韌性、逕流分擔、海岸退縮、農地保全及生態網絡等機制。

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解題方法

本題屬標準的「名詞解釋＋法定政策申述」雙核心題型，切入點應精準對稱：

1. 第一部分（定義）：採「國際權威定義＋國內法規定義」雙軌並呈，區別自然變異與人為活動之影響，奠定學理基礎。
2. 第二部分（策略）：緊扣《全國國土計畫》體系，切忌天馬行空背誦一般性環保口號。應以「空間規劃與土地使用管制」為軸心，由宏觀至微觀，依序從「國土防災韌性」、「水資源與承洪」、「海岸海洋防護」、「農業糧食安全」、「生態廊道維護」及「城鄉海綿規劃」六大維度系統化陳述。

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選項分析

本題為申論題，無選擇選項，評分關鍵在於能否區分命題核心爭點：

• 爭點一：是否混淆「減緩」（Mitigation）與「調適」（Adaptation） 「減緩」側重減少溫室氣體排放與增加碳匯（如發展再生能源、碳捕捉）；「調適」側重調整自然與人類系統以降低極端氣候帶來的損害（如提高防洪標準、規劃避災避難空間）。本題問的是「調適」，若答成溫室氣體減量，將大幅失分。
• 爭點二：調適策略是否立足於「國土空間計畫」 回答調適策略時，不可僅列出一般工程防洪或水電措施，必須扣合土地分區、成長管理、容受力及敏感區管制等「土地利用」工具。

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解題技巧

1. 名詞切中「人為＋大氣組成＋時間尺度」三要素：定義氣候變遷時，務必寫出「直接或間接因人類活動改變全球大氣組成」與「在可比擬時段內所觀察之自然氣候變異」。
2. 六字口訣記憶調適策略：「災、水、海、農、生、城」：

• 災（災害韌性）：敏感區管制、容受力管理。
• 水（逕流分擔）：出流管制、水資源保育。
• 海（海岸防護）：因應海平面上升、建築退縮。
• 農（農業永續）：維護農地總量、確保糧食安全。
• 生（生態綠網）：國土生態網絡、棲地連結。
• 城（海綿城鄉）：低衝擊開發（LID）、通風散熱。

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【答案】

核心觀念

本題測驗「土地經濟特性與市場失靈」、「政府介入土地利用之手段」以及都市計畫經濟學經典理論「暴利與暴損之均衡（Windfalls for Wipeouts）」。相關核心觀念與法源依據如下（法規以命題當年民國 111 年為準）：

1. 土地經濟特性與市場失靈：

• 不可移動性（Fixity of Location / Immobility）：造成土地具備「位置獨占性（Spatial Monopoly）」與強烈的「外部性（Externality）」，相鄰利用易產生鄰避（負外部性）或外部效益，無法透過自由交易的價格機能反映真實社會成本。
• 不可增量性（Inelasticity of Supply）：土地自然供給彈性為零（$E_s = 0$），供給缺乏彈性導致地價容易受需求面帶動而狂飆，產生非因地主努力而來的「經濟租（Economic Rent）」或「不勞而獲之增值」。
• 不可折舊性（Indestructibility）：土地本體不因使用而自然消失，具資本保值與投機特性，促使囤地與投機炒作行為叢生，破壞完全競爭市場運作。

2. 政府介入土地利用分配之理論依據：矯正市場失靈、消除負外部性、提供公共財（如道路、公園）、維護社會正義與世代公平。
3. 暴利與暴損均衡理論（Hagman & Misczynski, 1978）：

• 政府以土地使用分區管制（Zoning）規劃土地時，劃為高強度使用區（如商業區）的地主獲得非預期的龐大增值，稱為暴利（Windfalls）；劃為低強度使用區（如保護區）或公共設施保留地的地主，使用收益權利受限甚至凍結，蒙受鉅額損失，稱為暴損（Wipeouts）。
• 政府必須建立「暴利回收」與「暴損補償」機制，將外部效益與外部成本內部化，達成巴斯托－卡多爾補償標準（Kaldor-Hicks Compensation Criterion），以極大化總體社會福利。

4. 法規依據（民國 111 年標準）：

• 憲法第 142 條、第 143 條（平均地權與漲價歸公）。
• 都市計畫法第 27 條之 1（變更負擔與回饋）、第 83 條之 1（容積移轉）。
• 國土計畫法（土地功能分區管制架構；現行法仍循序推動整體國土功能分區上路）。
• 土地徵收條例第 30 條（市價補償）。
• 平均地權條例第 35 條至第 40 條（土地增值稅之課徵）。
• 司法院釋字第 400 號、第 440 號及第 747 號解釋（特別犧牲與損失補償原則）。

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解題方法

本題為典型的申論題，答題結構採「總論 $\to$ 核心子題一 $\to$ 核心子題二 $\to$ 總結」的邏輯遞進：

1. 引言破題（經濟特性與市場失靈）： 說明不可移動、不可增量、不可折舊如何導致供需失衡、外部性與獨占，證明政府介入的必要性（以市場機能無法達到柏拉圖最適境界為論述基礎）。
2. 政府介入土地利用分配之策略（因應效率目標）： 歸納為三大手段：

• 管制性策略（警察權）：分區管制、容積與建蔽率管制、國土功能分區。
• 引導與開發性策略（公用徵收與公共投資）：市地重劃、區段徵收、整體開發及公共設施建設。
• 誘因與市場導向策略：都市更新獎勵、租稅增減免、公私協力（PPP）。

3. 均衡暴利與暴損之策略（因應公平目標）： 依「暴利回收（Windfall Capture）」與「暴損補償（Wipeout Mitigation）」雙向對稱結構，深入論述政策工具：

• 暴利回收：土地增值稅、工程受益費、都市計畫變更回饋捐地／代金、開發衝擊費（開發影響費）。
• 暴損補償：特別犧牲市價補償、地役權補償、保留地定期檢討解編。
• 連結兩者之整合機制：發展權移轉（TDR，容積移轉）、容積代金專款專用、市地重劃利益共享。

4. 目標整合： 論述兼顧「配置效率（分配）」與「分配正義（均衡暴利暴損）」，方能達到社會淨效益最大化。

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選項分析

本題為申論題，非選擇題，無個別選項代碼。此處提供閱卷評分重點之「核心論點正誤與得分辨析」：

• 正向高分論點（必須列入）：

1. 正確指出不可增量性代表土地供給曲線呈垂直線（完全無彈性），價格全由需求決定，故地價飆漲具有準地租（Quasi-rent）性質。
2. 能夠引用「暴利與暴損（Windfalls for Wipeouts）」專有名詞，並成對論述「漲價歸公」與「損失補償」。
3. 明確提出「發展權移轉（TDR）」是連結暴利與暴損、無須動用龐大公帑即可利用市場機能平衡地主權益的最佳示範。
4. 引用我國法定制度（如都市計畫法變更回饋機制、容積代金基金、土地徵收市價補償）做為印證。

• 低分與常見錯誤論點（嚴格避免）：

1. 誤將暴利歸咎於違法炒作：暴利主要源於政府「合法的規劃許可（如地目變更、提高容積）」，而非純粹非法投機。
2. 僅談課稅，遺漏土地利用管制工具：若只寫土地增值稅，卻漏掉回饋代金、容積移轉、開發衝擊費等空間規劃工具，無法契合《土地利用概要》學科核心。
3. 暴損補償論述空泛：若僅寫「政府給錢徵收」，未論及「容積移轉」、「檢討解編公共設施保留地」與「憲法特別犧牲補償」，論述深度明顯不足。

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解題技巧

1. 對稱論述法則： 遇到「暴利與暴損」題目，切忌偏廢。暴利寫幾項，暴損就應提出對應的補償或舒緩手段；並務必點出「以暴利所得挹注暴損補償」（如容積代金專供取得公設保留地）的制度整合。
2. 三面向切入架構：

核心觀念

本題旨在測驗土地利用與地政法制中核心的「土地重劃」制度。土地重劃係基於「受益者負擔」與「地盡其利」原則，透過土地之交換分合、重新整理坵塊，並由重劃區內土地所有權人按受益比例共同負擔公共設施用地與重劃費用，以達到健全土地利用與整體發展之目的。

本題主要測驗之法規與法理基礎（本題以命題當年民國 111 年法規為準）：

1. 市地重劃：依《平均地權條例》第 56 條、第 60 條及《市地重劃實施辦法》辦理。
2. 農地重劃：依《農地重劃條例》第 6 條、第 11 條、第 12 條及第 13 條辦理。
3. 農村社區土地重劃：依《農村社區土地重劃條例》第 5 條、第 11 條辦理。

考生須熟記此三種重劃在「都市發展」、「農業生產」與「生活改善」三種不同空間發展脈絡下的制度差異。

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解題方法

本題為典型的「比較型申論題」。面對「四大評比要件（適用時機、取得之公設用地、費用負擔項目、總負擔上限）」與「三種土地重劃類別」，最有效率且評分效益最高的答題策略為：

1. 先總結架構：以「綜合比較矩陣表」先聲奪人，使閱卷委員一目了然。
2. 後分項詳述：分別依各法條明文精確列舉各項要素，特別是法定公設用地種類與具體負擔百分比，展現法條記憶的精確度。

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選項分析（申論維度深度解析）

本題為申論題型，各評比維度於三大重劃之法制規範解析如下：

1. 適用時機：

• 市地重劃：重在「都市整體開發與更新」。都市計畫指定整體開發地區、舊都市區為健全公共安全、衛生或公共設施全面改造地區、新設都市建設區，或零碎畸零土地需要全面整理開發者。
• 農地重劃：重在「農業生產環境與坵形改善」。耕地坵形狹小不適於現代化農事耕作、灌溉排水系統不良、缺乏農路水路、農地受重大災害後需重新整理者。
• 農村社區土地重劃：重在「非都市土地聚落居住生活環境改善」。農村社區建地狹小零散、巷道狹窄、缺乏基本公共設施，或為配合農村整體發展需要擴建公共設施者。

2. 取得之公共設施用地：

• 市地重劃：依《平均地權條例》第 60 條第 1 項，限於取得法定 10 項 公共設施用地：道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場。
• 農地重劃：依《農地重劃條例》第 11 條，以取得健全農業生產運輸所需之「農路」與「水路（灌溉及排水溝渠）」用地為主。
• 農村社區土地重劃：依《農村社區土地重劃條例》第 11 條第 1 項，取得改善農村生活環境之設施，包括：道路、溝渠、村內廣場、活動中心、停車場、綠地、兒童遊樂場、簡易自來水設施、污水處理設施等。

3. 重劃費用負擔項目：

• 市地重劃：包括工程費用、重劃費用（含地上物拆遷補償等）及貸款利息。
• 農地重劃：主要為農路與水路之工程費（扣除政府專款補助款後由農民按受益面積分擔者）、測量整理等行政作業費。
• 農村社區土地重劃：包括工程費用、重劃費用（含拆遷補償、地籍整理等）及貸款利息。

4. 重劃總負擔上限：

• 市地重劃：法定上限為總面積之 $45\%$。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。
• 農地重劃：法律無明文訂定固定百分比上限。實務上因政府大量補貼農水路工程款，土地所有權人平均負擔率通常約在 $8\% \sim 15\%$ 之間。
• 農村社區土地重劃：法定上限為總面積之 $35\%$。但經區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。

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解題技巧

1. 數字與公設比對口訣：

• 上限記憶：市地「$45\%$」、農村社區「$35\%$」，兩者例外放寬門檻皆為「雙過半（人數過半、面積過半）同意」；農地重劃則「無明文法定百分比上限」。
• 市地 10 項公設口訣：「道溝遊公廣綠、國小國中停市」（道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場）。
• 農村社區特色公設：「活動中心」、「簡易自來水設施」、「污水處理設施」為其專屬項目，作答時寫出此三項是拿下高分的關鍵識別點。

2. 常見作答陷阱：

• 誤將市地重劃的公設寫成包含「高中」或「大專院校」（法規僅限國小、國中）。

核心觀念

本題以命題當年（民國 111 年）法規為準，主要測驗非都市土地「開發許可制」之法定審查標準與外部成本內部化機制：

1. 開發許可之審議條件：規範於《區域計畫法》第 15 條之 2 第 1 項及依同條第 2 項訂定之《非都市土地開發審議作業規範》，核心在於確保土地變更具備適宜性、容受力配合性及防災安全。
2. 獲取許可應支付之回饋項目：規範於《區域計畫法》第 15 條之 3，包含「開發影響費」與「提供土地或折繳代金」；實務及學理上亦延伸涵蓋土地利用特別法所定之「農業用地變更回饋金」與「山坡地開發利用回饋金」。

法規銜接提醒：現行《國土計畫法》預計全面施行後，非都市土地分區變更開發許可制度將由「國土功能分區使用許可」制度取代銜接，惟本題解答仍嚴格以命題當年有效之《區域計畫法》體制為準。

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解題方法

本題為典型法條兼概念整合的申論題，採「雙層次拆解法」作答：

1. 第一子問（許可條件）：以《區域計畫法》第 15 條之 2 第 1 項之四款法定要件為骨幹，並扼要補充主管機關實質審議之核心內涵（土地使用合理性、公共設施配合、環境防災等）。
2. 第二子問（回饋項目）：採「本法法定負擔」與「特別法外部性回饋」雙軌並陳：

• 第一層：《區域計畫法》第 15 條之 3 所明定的主體回饋項目（開發影響費、提供一定比例土地或折繳代金）。
• 第二層：開發許可實務因變更土地性質常態衍生的專案回饋金（《農業發展條例》之農變回饋金、《森林法》之山坡地回饋金），使論述完整且兼具地政法規整合性。

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選項分析

本題為申論題，無選項分析。

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解題技巧

1. 審議條件速記口訣：「國、計、環、容」

• 國：國土利用適當合理。
• 計：不違反中央、地方各級開發建設計畫。
• 環：環境保護、自然保育及防災規劃妥善。
• 容：與容受力、周邊公共設施相互配合。

2. 回饋項目架構化：

• 審題時切勿將「回饋項目」侷限於單一費用，應區分「法定義務（費、地、代金）」與「因地制宜之特別回饋（農、山）」。
• 「開發影響費」側重於周邊公設負擔；「提供土地或代金」側重於公共設施留設與開發利益分享；「農／山回饋金」側重於資源損失補償。

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【答案】

一、申請開發案件經審議許可之條件