108 一般警察特考三等 消防警察人員 行政程序法與行政執行法 考古題詳解

一、作答架構與核心觀念

本題第一小題比較兩種一般、抽象的行政規範，應依序檢驗其規範對象、法律依據、訂定程序及對外效力。第二小題則先以行政程序法第 16 條界定「行政受委託人」，再從是否獲授公權力、能否獨立作成公權力行為，區分行政助手。

以下以命題當年（民國 108 年）法規為準。行政程序法第 150 條、第 159 條及第 16 條等相關規定，後續未有影響本題結論的重要修正。

二、機關訂定之法規命令與行政規則

（一）法規命令

1. 定義與核心特徵

依行政程序法第 150 條，法規命令是行政機關基於法律授權，對多數不特定人民，就一般事項所作抽象、對外發生法律效果的規定。

因此，判斷是否為法規命令，應抓住三點：

• 有法律授權：授權須符合憲法及法律保留原則；命令內容不得逾越授權範圍及立法精神。
• 規範多數不特定人民及一般事項：具有抽象、一般性。
• 直接對外發生法規範效力：可作為行政機關對人民作成行政處分的法規依據，也可能直接影響人民權利義務。

行政機關不得僅以行政規則或職權命令為名，規定法律保留事項、剝奪或限制人民權利；規範性質仍應依實質內容判斷。

2. 訂定程序

依行政程序法第 151 條以下，法規命令訂定及其修正、廢止、停止或恢復適用，原則上應踐行法定程序。重要程序如下：

1. 研擬草案：機關自行草擬；人民或團體亦得依第 152 條以書面提議。
2. 草案預告：依第 154 條，除情況急迫、顯然無法事先公告周知外，應於政府公報或新聞紙公告機關名稱、訂定依據、草案全文或主要內容，以及任何人得陳述意見等事項。
3. 聽證：機關得依職權舉行聽證；依法舉行時，應依第 156 條公告相關事項。
4. 核定及發布：依法須經上級機關核定者，應於核定後發布；發布應刊登政府公報或新聞紙，依第 157 條辦理。

3. 效力與違法效果

法規命令依法發布後，於其規範範圍內對外發生法規範效力，人民及行政機關均受其拘束。但它的效力從屬於法律，須遵守法律優位與法律保留。

依第 158 條，法規命令若牴觸憲法、法律或上級命令，無法律授權而剝奪或限制人民自由、權利，或依法應經核准而未經核准，即屬無效。其一部分無效時，原則上其餘部分仍有效；但除去該部分將使規範目的顯然無法達成者，全部無效。

（二）行政規則

1. 定義與類型

依行政程序法第 159 條，行政規則是上級機關對下級機關，或長官對屬官，依權限或職權所訂，用以規範機關內部秩序及運作，非直接對外發生法規範效力的一般、抽象規定。

主要分為兩類：

• 組織、事務及管理規則：如機關內部組織、事務分配、業務處理方式、人事管理等。
• 解釋性規定及裁量基準：協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權。

2. 訂定程序

依第 160 條，行政規則應下達下級機關或屬官；其中第 159 條第 2 項第 2 款的解釋性規定及裁量基準，應由機關首長簽署，並登載政府公報發布。行政規則原則上不必踐行法規命令的草案預告及發布程序。

3. 效力

依第 161 條，有效下達的行政規則拘束訂定機關、其下級機關及屬官；但它本身不直接對外創設人民權利義務，也不能單獨作為限制人民權利的法律依據。

行政規則可能因行政自我拘束原則，間接影響機關對人民的處理。例如機關對裁量基準長期一致適用，且無正當理由，不得任意差別待遇；但這種拘束力來自平等原則、行政自我拘束等一般法律原則，並非行政規則直接對人民發生法規範效力。行政機關仍須依法行使裁量，不得以行政規則取代法律。

（三）比較整理

比較項目	法規命令	行政規則
依據	基於法律授權	依權限或職權訂定
對象	多數不特定人民	下級機關或屬官
規範事項	一般、抽象事項	機關內部秩序及運作
對外效力	直接發生法規範效力	不直接對外發生法規範效力
訂定程序	原則上依第 151 條以下程序，含草案預告、發布等	下達；

核心觀念

本題考查行政機關的管轄權法定原則，以及管轄權如何劃分、法定管轄例外如何發生。管轄權是行政機關依法處理特定事務、地域或對象的權限；依行政程序法第 11 條，須由組織法規或其他行政法規定，且非依法規不得設定或變更。

以下以命題當年（民國 108 年）法規為準。行政程序法嗣後有修正，但本題所涉管轄原則及第 14 至 19 條相關規定並無影響本題結論的重要變動。

（一）行政機關管轄權之劃分原則

行政程序法第 11 條第 1 項所稱管轄權，依立法理由可分為四類：

1. 事務管轄：依事務性質劃分權限，例如消防、警政、教育等不同業務由不同機關主管。
2. 土地管轄：依地域範圍劃分權限，例如各地方機關依其轄區處理案件。
3. 對人管轄：依權力所及之人劃分權限，例如機關對其所屬公務員行使人事管理權。
4. 層級管轄：同一類事務依行政組織層級分配權限，例如由中央機關或地方機關分別主管。

上述權限均須有法規依據，不能只因行政便利、機關協議或當事人同意，就任意設定或變更。此即管轄權法定原則，亦可稱管轄權恆定原則。

補充而言，行政程序法第 11 條第 2 項至第 4 項另就組織法規變更、相關行政法規尚未配合修正時的公告調整方式及生效事項設有規定；但不能因此推論機關得不依法規任意調整管轄。

（二）管轄之例外：要件與法律效果

作答時可先分辨：權限委任、權限委託及委託私人，是將法定權限的一部分依法交由其他主體行使；介入權則是在管轄爭議或急迫情況下，由上級機關決定管轄或採取必要措施。

1. 權限委任

要件：依行政程序法第 15 條第 1 項，行政機關須依法規，將其權限之一部分委任給所屬下級機關執行。依同條第 3 項，須公告委任事項及法規依據，並刊登政府公報或新聞紙。

法律效果：下級機關在受委任範圍內行使權限。依訴願法第 8 條，下級機關依法辦理上級機關委任事件所作成的行政處分，視為受委任機關的行政處分；訴願管轄比照訴願法第 4 條，向受委任機關或其直接上級機關提起。

2. 權限委託

要件：依行政程序法第 15 條第 2 項，行政機關因業務需要，須依法規將其權限之一部分委託給不相隸屬的其他行政機關執行；並依同條第 3 項公告委託事項及法規依據，刊登政府公報或新聞紙。

法律效果：受託機關在委託範圍內執行該權限。依訴願法第 7 條，無隸屬關係機關辦理受託事件所作的行政處分，訴願法上視為委託機關的行政處分；訴願應向原委託機關或其直接上級機關提起。

核心觀念與解題方法

本題分別考兩種行政程序法問題：

1. 建照附款的性質與合法性：先辨認「取得敦親睦鄰協議書」是建照的附款，再判斷它屬於哪一種附款，以及附款是否符合行政程序法第93條、第94條。
2. 合法授益處分嗣後因公益需要廢止：建照原本合法，後來因新發現的斷層而有建築安全疑慮，處理上是「廢止」，不是「撤銷」；再依第123條判斷廢止依據，並依第126條處理信賴損失補償。

以下以命題當年（民國108年）法規為準；本題相關法條後續無影響本題結論的重要修正。

（一）「敦親睦鄰協議書」的性質

1. 建照是授益行政處分，要求取得協議書屬負擔

建設局核發建照，是對甲作成的授益行政處分。依行政程序法第93條第2項，行政處分的附款包括期限、條件、負擔、保留行政處分廢止權，以及保留負擔事後附加或變更。

所謂負擔，是機關在授益處分之外，附加相對人應為一定作為、不作為或忍受的義務。題目要求甲在一個月內取得敦親睦鄰協議書，實質上是要求甲採取行動並取得文件，屬於附負擔的行政處分。

「一個月內」雖帶有期限，但它所限定的是履行義務的時間；核心仍是甲必須取得協議書。因此，本案附款的主要性質為負擔，而不是使建照效力繫於協議書取得與否的停止條件。

2. 協議書本身與建照附款應分別判斷

「敦親睦鄰協議書」是甲與鄰近居民協商形成的文件，其本身通常是甲與居民間的協議；它不因被建設局寫入建照，即當然成為甲與機關間的行政契約。

應區分兩個層次：

• 協議書本身：是甲與鄰近居民間的協議。
• 建照的附款：是建設局要求甲限期取得該協議書的負擔。

3. 附款仍須符合授權與比例要求

行政程序法第93條規定，機關有裁量權時，原則上得附加附款；若屬羈束處分，則須有法律明文，或為確保法定要件履行，始得附款。依第94條，附款並不得違背行政處分目的，且應與處分目的具有正當合理關聯。

因此，建設局不能僅以配合政策、補助期限或行政便利為由，任意要求甲取得法律未規定的鄰里同意，藉此使居民對建照核發取得實質否決權。若該要求欠缺法令依據、與建照法定要件或目的無合理關聯，或造成不相當的權利限制，該負擔即有違法疑義。未辦理依法應舉行的公聽會，也不能以事後要求取得協議書取代。

小結

本案要求甲於一個月內取得「敦親睦鄰協議書」，就建照而言是附負擔的授益行政處分；協議書本身則是甲與居民間的協議。該負擔是否合法，仍須依行政程序法第93條、第94條及相關土地、建築法令，審查機關是否有附款權限，以及要求內容是否與建照目的具有正當合理關聯。

（二）合法建照嗣後因斷層帶而須處理

1. 原處分合法，應適用「廢止」而非「撤銷」

題目明定建照係依合法程序核發。嗣後發現基地位於斷層帶，是處分作成後才出現或查明的事實變化；因此不是原處分自始違法的問題，應依行政程序法第123條處理合法授益處分的廢止，而非依第117條撤銷違法處分。

核心觀念

本題考查行政執行法上「行為或不行為義務之強制執行」與「即時強制」的區別。

行為或不行為義務的強制執行，是義務人已負有法定或依法作成行政處分所生的義務，卻未履行，執行機關依法促使或直接實現義務內容；即時強制則是為了阻止犯罪、危害發生或避免急迫危險，在有即時處置必要時採取的措施，原則上不以人民先有違反行政法上義務為前提。

以下以命題當年（民國 108 年）法規為準。行政執行法此後未有影響本題核心制度的重要修正；機關名稱則配合組織調整改稱行政執行分署。

解題方法

作答第一小題，依「先看義務能否由他人代履行，再看是否須以實力直接實現」整理間接與直接強制，並交代啟動執行前的限期履行程序。

第二小題，先寫即時強制的法定時機，再依人、物、場所及其他必要處置列出方法，最後以「特別損失—金錢補償—請求期間」完整說明損失填補。

（一）行為或不行為義務之強制手段與程序

1. 強制執行的共同前提

依行政執行法第 27 條，人民依法令或本於法令之行政處分負有行為或不行為義務，執行機關應先在處分書或另以書面限定相當期間履行；文書並應載明逾期不履行時將予強制執行。義務人逾期仍不履行，才得依間接或直接強制方法執行。

執行方法受比例原則拘束，機關應依義務性質、執行目的及急迫情形，選擇必要且侵害較小的方法。

2. 間接強制：先以壓力促使義務人自行履行

行政執行法第 28 條列出兩種間接強制方法：

（1）代履行

義務人負有行為義務而不履行，且該行為能由他人代為履行時，依第 29 條，執行機關得委託第三人或指定人員代履行。例如命義務人清除違規堆置物，通常可以由他人代為清除。

代履行所需費用由執行機關先行估計，命義務人繳納；實際支出與估計金額不一致時，應退還餘額或追繳差額。代履行費用逾期未繳，得移送行政執行分署依公法上金錢給付義務的執行程序處理。

（2）怠金

義務人負有行為義務而不履行，且該行為不能由他人代為履行時，依第 30 條，得按情節輕重處新臺幣 5,000 元以上 30 萬元以下怠金。義務人負有不行為義務卻違反該義務，也適用怠金。

怠金的目的在促使義務人履行或停止違規，並非替代義務本身。依第 31 條，受怠金處分後仍不履行者，得連續處以怠金；但每次連續處怠金前，原則上仍須依第 27 條以書面重新限期履行。怠金逾期未繳，依第 34 條移送行政執行分署執行。

3. 直接強制：直接實現義務內容

依第 28 條第 2 項，直接強制方法包括：

1. 扣留、收取交付、解除占有、處置、使用或限制使用動產、不動產。
2. 進入、封閉、拆除住宅、建築物或其他處所。
3. 收繳、註銷證照。
4. 斷絕營業所必須的自來水、電力或其他能源。
5. 其他以實力直接實現與履行義務同一內容狀態的方法。

原則上，機關應先採間接強制；依第 32 條，只有在間接強制不能達成執行目的，或情況急迫、不及時執行顯難達成目的時，才得改採直接強制。即使符合例外，仍須選擇必要且合乎比例的手段。

4. 由輕而重的整理

作答時可依下列順序記憶：

書面限期履行 → 間接強制（可代履行則代履行；不能代履行或違反不行為義務則處怠金）→ 間接強制無效或急迫時，採直接強制。

代履行與怠金須依義務性質判斷，並非每案都要先後各用一次；但直接強制原則上須符合第 32 條所定的補充性或急迫性要件。