107 地方特考三等 地政 土地政策 考古題詳解

核心觀念

本題聚焦於現代土地法制與土地政策核心課題——「正當法律程序（正當行政程序）」在土地整體開發中的實踐，以及​「行政聽證」之功能與正當性基礎。

涉及之核心憲法、法條與大法官解釋原理如下（本題以命題當年民國 107 年法規與解釋脈絡為準；現行《都市更新條例》業於民國 108 年全面修正將聽證程序明文化，但解題仍以命題當年為準）：

1. 憲法保障基本權：

• 憲法第 15 條「人民之財產權應予保障」。
• 憲法第 10 條「人民有居住及遷徙之自由」。
• 憲法第 23 條「比例原則」與司法院釋字第 443 號解釋之「層級化法律保留原則」。

2. 正當行政程序原則：

• 司法院釋字第 709 號解釋（都市更新事業概要及事業計畫核准，應踐行公開聽證）。
• 司法院釋字第 739 號解釋（自辦市地重劃計畫籌備、實施核准，應踐行公開聽證）。
• 司法院釋字第 384、488、513 號解釋所奠定之憲法上正當法律程序要求。

3. 行政程序法聽證機制：

• 《行政程序法》第 54 條至第 66 條（聽證程序進行方式）、第 107 條（舉行聽證之時機）及第 108 條（聽證紀錄對行政處分之斟酌拘束力）。

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解題方法

本題屬於土地政策與土地法學高度整合之「法理申論題」。解題時不可僅以常識性之「蒐集民意」、「溝通協調」一筆帶過，而應自憲法基本權保障出發，下接行政法程序正義，再落實至土地政策之土地權利重分配特質，採「層級遞進法」切入剖析：

1. 憲法權利干預層次：土地開發（都市更新、市地重劃、土地徵收）涉及對人民既有不動產所有權之強制作價、權利變換、拆遷或位移，屬對人民財產權與居住權之強烈干預，依正當法律程序要求，必須設置對等的程序防禦機制。
2. 程序機能與本質層次：釐清「聽證（Hearing）」與一般「公聽會／說明會（Public Forum/Meeting）」之法律本質差異，強調聽證具有「對審性」、「證據調查」與「準司法性」，能迫使行政機關就「公益性」、「必要性」進行實質對抗辯論。
3. 政策結構與少數保障層次：都市更新與自辦市地重劃皆引進「多數決」推動機制，主管機關之核准處分將賦予多數人拘束少數人之強制力。聽證乃是防止多數霸凌、保障反對者實質陳述意見權益的關鍵安全閥。
4. 決策正當性與實效層次：藉由言詞辯論與資訊完整揭露，釐清爭點，使行政機關本於完整事證作成合法妥適之行政處分，降低事後行政爭訟之社會成本。

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選項分析

本題為純申論題型，無選擇題選項。論述架構之評析要點如下：

1. 不宜僅論述「說明政策／廣納民意」：若僅將聽證視為一般政策公聽會或民意座談會，未能指出《行政程序法》聽證具備「做成紀錄」、「斟酌拘束力」、「交互質詢」等法效，得分將受限於表面。
2. 切入重點在於「公權力介入與產權剝奪」：都市更新與自辦重劃表面上常包裝為「民間自辦」或「私法自治」，但釋字第 709 號及第 739 號解釋均明確指出其最終均繫於「主管機關之核准處分」，具有實質行使公權力剝奪或限制財產權之性質，故必須有「公開聽證」之程序制約。

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解題技巧

1. 審題關鍵字串聯：將「釋字 709」、「釋字 739」、「都市更新」、「自辦重劃」、「公開聽證」五大要素串聯於「憲法正當法律程序」、「財產權與居住權實質保障」的大框架下。
2. 突顯聽證三項核心功能特徵：

• 對審抗辯性：雙方有權閱覽卷宗、言詞陳述、對質詰問。
• 處分拘束性：依《行政程序法》第 108 條，行政處分應斟酌全部聽證紀錄之結果。
• 司法審查銜接性：聽證紀錄為日後行政救濟與司法審查的重要事實基礎。

3. 常見失分陷阱：

核心觀念

本題以命題當年（民國 107 年）法規為準（現行都市計畫容積移轉折繳代金機制與土地徵收審查規範雖有細部調整，解題架構仍以 107 年法制為準）。

1. 都市計畫法第 27 條之 1 與回饋機制： 土地權利關係人為促進土地合理使用擬定或變更細部計畫，都市計畫主管機關得要求提供公共設施用地、捐贈經費、興建公共設施等附帶條件，其核心法理在於「外部效益內部化」與「漲價歸公」。
2. 容積調配（容積移轉與容積獎勵／增額容積）： 地方政府將公設保留地（送出基地）之容積移轉至可建築用地（接受基地），或藉由變更土地使用分區（如農地、工廠變更為住商用地）後提高容積率，並要求開發者捐地、捐代金以換取容積，藉此無償取得公有公共設施用地。
3. 地方政府取得公有土地之法制體系： 地方政府取得公有土地（特別是公共設施用地）之法規範，涵蓋《土地法》、《土地徵收條例》、《平均地權條例》、《都市計畫法》及《國有財產法》（含公有財產管理自治條例）。

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解題方法

本題為典型的「政策評析＋法制歸納」綜合題，切入點分為兩大層次：

1. 作業方式之影響與利弊分析： 從「地方財政」、「都市環境品質與容受力」、「社會公平正義」及「都市規劃導向」四大維度切入，評估透過土地使用變更結合容積調配取得公設用地之正面效益與負面後遺症。
2. 取得公有土地法制規範之系統建構： 依工具性質將法制體系化分為四類：

• 強制取得類：一般徵收（《土地徵收條例》）。
• 整體開發類：區段徵收、市地重劃（《土地徵收條例》、《平均地權條例》、《都市計畫法》）。
• 公產移轉類：公有土地撥用（《土地法》第 26 條、《國有財產法》第 38 條）。
• 計畫誘因與合意類：協議價購、都市計畫捐贈回饋（《都市計畫法》第 27 條之 1）、容積移轉（《都市計畫法》第 83 條之 1）。

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解題技巧

1. 題旨陷阱防範： 題目「現行各地方政府取得公有土地之法制規範」中的「公有土地」，切忌僅答「公產撥用」。在題目脈絡下，是指地方政府為推展公共建設，如何「將土地取得登記為公有」之各項法定途徑（包含取得私有地使之公有化，以及取得其他公法人土地之管轄）。
2. 政策批判精準度： 討論容積調配時，務必點出「財政導向規劃取代生活環境規劃」之後遺症，並論及公保地低價收購套利（容積掮客）與局部環境承載力超載等制度缺陷。

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【答案】

壹、以都市計畫變更及容積調配取得公用土地之影響與利弊分析

地方政府藉由《都市計畫法》第 27 條之 1 規定，將低價值土地（如農業區、保護區或工業區）變更為高價值之住商用地，並附帶要求土地所有權人提供公共設施用地，或結合「容積調配」（如容積移轉、增額容積、捐地換容積）取得所需公設用地，其影響與利弊如下：

一、正面效益（利）

1. 舒緩地方財政窘困，落實受益者付費： 依司法院釋字第 400 號解釋意旨，各級政府負有取得長期未徵收公共設施保留地之補償責任。地方政府免於編列龐大土地徵收補償費，藉由土地變更所產生的土地價值倍增利益，責成開發者負擔公設用地，具體落實「漲價歸公」與「開發衝擊內部化」。
2. 加速公共設施用地之開闢與產權公有化： 透過個案變更或整體開發附帶條件，政府可迅速無償取得道路、公園、綠地、學校等公共設施產權，解決延宕數十年的公設保留地取得難題。
3. 提升土地經濟使用效益與都市機能更新： 活化閒置或低度利用土地（如棕地、失能工廠），變更為符合都市現況需求之高強度使用，帶動地方建設與經濟繁榮。

核心觀念

本題以命題當年（民國 107 年）法規與司法院解釋為審題基準（註：現行國土規劃體系雖正銜接《國土計畫法》，且《行政訴訟法》已增訂「都市計畫審查程序」專章，但核心法理仍一脈相承，解題仍以命題當年法制為準）。

本題主要測驗「空間規劃法制與國家重大建設計畫之衝突與整合」，核心涵蓋以下概念與法源：

1. 都市計畫個案變更與上級逕為變更：《都市計畫法》第 27 條第 1 項第 4 款（配合中央興建重大設施）、第 27 條第 2 項（上級政府逕為變更）、第 27 條之 2（環評、水保與都市計畫變更得同時或平行辦理）。
2. 特別條例之法位階與特別法效力：《前瞻基礎建設特別條例》第 11 條將《都市計畫法》之例外程序（個案變更、逕為變更、程序平行簡併）常態化，形成目的事業開發計畫主導空間計畫之現象。
3. 地方自治之規劃高權：憲法保障之地方自治自主權（地方制度法第 18 條、第 19 條規定之都市計畫擬定與審議權利）。
4. 正當行政程序原則（Due Process of Law）：司法院釋字第 409 號（土地徵收公益性與必要性）、第 709 號（都市更新正當程序）、第 739 號（市地重劃正當程序）所宣示之資訊公開、利害關係人實質陳述意見、正式聽證程序及客觀獨立審查。

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解題方法

本題屬於土地政策與土地法規交會的「批判性法理申論題」，解答時切忌流於情緒性政策批評，須依循法理邏輯架構展開三層次解析：

1. 定性分析（是否凌駕）：從規範面（法條授權）與實務操作面，論證前瞻條例第 11 條實質上如何架空都市計畫由下而上、通盤檢討與綜合協調之本質，使「興辦事業計畫」凌駕於「都市計畫」之上。
2. 弊端檢討（問題所在）：從「都市規劃體系」、「地方自治權限」、「公眾參與民主正當性」、「環境評估與國土保育」四大維度剖析制度缺失。
3. 建構解方（正當行政程序）：援引司法院重要憲法解釋意旨，由「前端規畫」至「後端救濟」，提出建設計畫應具備之正當行政程序五大支柱（公開透明、實質聽證、客觀審議、公益衡平、司法救濟）。

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選項分析

本題為純申論題型，無選擇題選項。依命題三大提問拆解之作答架構重點如下：

• 子問題一（是否凌駕）：肯定說。立論關鍵在於《都市計畫法》原設計逕為變更為「非常態例外」，特別條例卻將其作為常態執行工具，導致「計畫跟著建設走」、「個案凌駕通盤」。
• 子問題二（產生問題）：聚焦於「破碎化規劃」、「侵犯地方規劃自治」、「弱化環評把關」與「欠缺民意基礎」。
• 子問題三（正當行政程序）：緊扣司法院憲法法庭/大法官解釋對財產權、生存權保障之程序要求，論述資訊公開、舉辦具有拘束力之行政聽證、多元替代方案評估等機制。

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解題技巧

1. 破題切入要準：一開頭即清楚界定「興辦事業計畫」屬單一目的事業導向（如交通、水資源），「都市計畫」屬綜合性空間資源配置，兩者位階倒置即為問題核心。
2. 串聯憲法解釋強化深度：提到「正當行政程序」，務必主動引出司法院釋字第 709 號（要求舉辦聽證、資訊送達）、第 739 號（保障利害關係人陳述意見）、第 409 號（嚴格審查公益性與必要性），分數層次將顯著提升。
3. 避免偏廢任一提問：題目包含三個問號（是否凌駕、產生何問題、正當程序為何），評分占比通常為 20%、40%、40%，篇幅與小標必須均衡對應。

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【答案】

一、前瞻基礎建設特別條例第 11 條確實造成興辦事業計畫凌駕於都市計畫

前瞻基礎建設特別條例第 11 條規定，執行前瞻建設計畫涉及都市計畫擬定、變更時，得依都市計畫法第 27 條第 2 項由上級政府逕為變更，並得依第 27 條之 2 與環評、水保平行併審。在法理與實務上，此一規定確實使目的事業主管機關所擬定之「興辦事業計畫」凌駕於「都市計畫」之上，理由如下：

核心觀念

本題主要測驗考生對「原住民族土地權利爭議」與「國土計畫法空間治理體系」之整合理論與法制理解。涉及核心法規（以命題當年民國 107 年法規為準）：

1. 《國土計畫法》：第 6 條第 2 項第 8 款（原住民族土地應尊重傳統文化、領域與智慧，建立互利共榮機制）、第 23 條第 2 項與第 4 項（授權訂定原住民族土地合宜之使用管制規則，尊重原住民族傳統習俗與生活需求）。（現行法提醒：國土功能分區圖公告及全面實施期程後續經立法院修法展延至民國 114 年 4 月 30 日）。
2. 《原住民族基本法》：第 20 條（保障原住民族土地與海域權利，應另立專法）、第 21 條（在原住民族土地從事土地開發、資源利用、生態保育或學術研究，應諮商並取得部落同意或參與）。
3. 《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》（民國 106 年 2 月 18 日發布）：第 3 條將傳統領域限縮於「公有土地」，排除「私有土地」，引發憲法財產權保障與原住民族歷史正義、自然主權之激烈衝突。
4. 核心政策爭點：

• 「權利回復（管權）」與「土地使用管制（管用）」之分立與衝突。
• 憲法第 15 條「人民財產權保障」與憲法增修條文第 10 條第 12 項「保障扶助原住民族地位及政治參與、土地及水資源」之法益權衡。
• 現代個別所有權體系與原住民族傳統領域集體權（部落主權、共享共有觀）之結構性矛盾。

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解題方法

本題屬於「時事政策爭議」與「新興法制架構」整合之典型申論題。解題應採「制度癥結診斷 $\to$ 新法制機能剖析 $\to$ 政策整合評估」之架構切入：

1. 破題與爭點銜接：從民國 106 年「劃設辦法」排除私有地之背景切入，精準指出爭端起因於《原住民族基本法》第 21 條「諮商同意權」之行使界線，點出原住民族傳統領域乃歷史文化空間，與現代登記制私有產權之落差。
2. 現行問題癥結：從「法制未全（專法延宕）」、「產權衝突（集體權 vs. 個別產權）」、「管制僵化（非都市土地編定脫節）」及「保留地流失（借名登記）」等四個維度體系化析論。
3. 國土計畫法之影響：務必分為「正向變革」與「潛在限制」雙向申論。

• 正向：法律位階確立原住民族特殊性、打破既有非都市土地使用分區管制之僵化、導入參與式規劃與特定區域計畫。
• 限制：國土功能分區高度重疊國土保育地區帶來之開發限制、國土計畫法僅能「管用」無法根本解決「管權」的產權歸屬問題。

4. 論證結論：回歸「土地及海域法專法立法」與「國土功能分區彈性管制」之雙軌協同，形成兼顧憲法財產權與原住民族歷史正義之治理機制。

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選項分析

本題為申論題型，無選擇題選項。依題目二大核心提問拆解其爭點要素與對應論述重點：

1. 題幹爭點（劃設辦法排除私有地、夜宿凱道事件）：

• 官方立場：考量憲法第 15 條財產權保障，若將私有地劃入傳統領域，地主開發受制於原基法第 21 條諮商同意權，恐過度限制私人權利行使並引發私有地主強烈反彈。
• 部落立場：傳統領域是歷史事實與文化空間，不因殖民或近代國家登記而消滅；若排除私有地，財團只要收購私有地即可規避部落同意權（例如大型渡假村開發案），使傳統領域四分五裂。

2. 第一子題（現行原住民族土地之問題癥結）：

• 審題要素：須跳脫單一抗爭事件，深入土地行政與政策制度面，包含原基法第 20 條專法未立、原住民保留地流失借名登記、傳統習俗與森林/國家公園等國有地管理法規之衝突。

3. 第二子題（國土計畫法對原住民族土地之影響）：

• 審題要素：須扣合《國土計畫法》法條內涵（特別是第 6 條指導原則、第 23 條合宜管制規則），論述其在空間計畫體系下對原鄉地區之解套途徑與新挑戰。

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解題技巧

1. 掌握地政學理的「權管分離」盲點：土地政策評析時，切記「國土計畫法是管空間利用，不是管產權歸屬」。若考生將原民土地問題全部寄託在國土計畫法上，屬邏輯瑕疵。高分關鍵在於點出「國土計畫法能舒緩使用管制僵化，但無法取代原住民族土地產權回復」。
2. 避免情緒化社運語言：閱卷委員看重行政法與土地法理。論述劃設辦法爭端時，應使用「憲法財產權與原住民族集體自決權之權衡衝突」，而非單純批判政府或抗爭者。
3. 法條標號精確：《國土計畫法》第 6 條第 2 項第 8 款、《國土計畫法》第 23 條、《原住民族基本法》第 20 條、第 21 條，精準寫出條號與核心意旨是得分保證。
4. 標準四段式作答架構：

• 一、前言與爭議源由
• 二、現行原住民族土地之問題癥結
• 三、國土計畫法對原住民族土地之實質影響