108 地方特考三等 地政 土地政策 考古題詳解

核心觀念

「平均地權」是孫中山民生主義的土地政策，目的在調整土地權利與土地利益的分配，避免少數人藉土地壟斷或投機獲取不勞而獲的利益，並促進「地權分散、地盡其利、地利共享」。

平均地權並非將土地一律收歸國有，也不是要求每人持有相同面積的土地；其重點是在承認私人土地所有權的制度下，由政府規定地價、課徵地價稅、必要時照價收買，並將土地自然增值的一部分回歸社會。

法源與時點：​以命題當年（民國 108 年）法規為準。《憲法》第 143 條揭示平均地權與漲價歸公原則；《平均地權條例》則以規定地價、照價徵稅、照價收買及漲價歸公等制度具體實施。民國 112 年《平均地權條例》曾有重要修正，解題仍依民國 108 年法規架構說明。

解題方法

本題是申論題，作答宜分成三層：

1. 先下定義、說明政策目的，交代平均地權所追求的土地分配公平與地利共享。
2. 再列現行實施策略，按平均地權的四大綱領逐項說明。
3. 最後對照原始構想與現行實施，從地價如何決定、土地稅如何徵收、增值如何歸公、照價收買是否落實等面向比較。

這樣作答可避免只背四大綱領，卻沒有回答題目要求的「差異」。

現行平均地權的實施策略

一、規定地價

政府定期規定地價，土地所有權人申報地價，作為地價稅及部分土地稅制的基礎。民國 108 年的制度中，公告地價主要供申報地價及課徵地價稅使用；公告土地現值則主要與土地移轉時的土地增值稅計算相關。

二、照價徵稅

對土地持有期間課徵地價稅，並依土地使用情形、土地類別及適用稅率計徵。其政策目的在使土地所有權人負擔持有土地的成本，並抑制土地閒置、囤積。

三、照價收買

法律設有照價收買制度：在法定條件下，政府得按土地所有權人申報的地價收買土地，以促使地主據實申報，並協助土地有效利用。實務上，照價收買並未成為經常、普遍運用的土地政策工具。

四、漲價歸公

土地因自然因素或社會發展而增值時，政府在土地移轉等法定情形，依土地增值稅制度課徵稅負，將部分土地增值收歸公有。這是現行制度落實「地利共享」的重要方式。

現行策略與原始構想之差異

核心觀念

本題考查公共設施用地多目標使用，與三項土地政策概念的關係：公共財貨的性質、土地使用管制的功能，以及分區管制所造成的暴利與暴損。

公共財貨通常具有「非敵對性」與「非排他性」：一人使用不致減少他人可使用的數量，且難以排除未付費者使用。公園、道路等公共設施提供的服務，具有不同程度的公共財貨性質；但「公共設施用地」是土地使用管制上的分類，不能僅憑名稱就認定土地或其上所有設施都是純粹公共財貨。

土地使用管制透過限制土地使用種類、位置與強度，安排土地利用秩序，並處理外部性、公共安全、交通及環境等問題。都市計畫法第30條第2項授權訂定《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》，讓公共設施用地在不妨礙原設施功能等條件下，兼作其他用途。

「暴利」（windfalls）是管制或計畫變更使土地使用權能增加、土地價值上升，地主獲得利益；「暴損」（wipeouts）則是管制限制使用或降低發展權能，使地主承受價值減損。

解題方法

依序判斷三件事：

1. 先分辨土地與服務：公共設施用地的法定分類，不等於該土地上所有用途都具公共財貨特徵。
2. 再看多目標使用的效果與限制：多目標使用是否仍保留原公共設施功能，以及是否仍透過用途、條件與審核維持管制功能。
3. 最後比較土地權能及價值變化：放寬可使用項目可能增加地主的開發收益；公共設施指定及使用限制則可能壓低土地價值。應依變動方向分辨暴利或暴損，不宜將所有公共設施用地一概歸為其中一類。

一、多目標使用下，公共設施用地是否仍是公共財貨？

不能一概認定仍是純粹公共財貨。​應區分公共設施用地本身、原指定公共設施提供的服務，以及新增的多目標用途。

車站、轉運與調度等交通服務，具公共服務性質；醫療、郵政、消防、警察、公共運輸等用途，也具有不同程度的公共性或準公共性。但餐飲、商場、超級市場、旅館、洗車、汽機車維修等用途，通常能排除未付費者使用，且在空間、座位或營業量上具有競爭性，較接近私人財貨或收費服務。

因此，多目標使用後，土地上的用途呈現混合：公共設施服務可能具有公共財貨或準公共財貨性質，商業服務則多具有排他性與競爭性；不能因土地仍列為公共設施用地，就把所有新增用途都視為公共財貨。

二、多目標使用是否符合土地使用管制功能？

制度設計上仍屬土地使用管制的一種，但執行效果取決於是否守住公共設施功能及配套條件。

核心觀念

本題考查土地稅的財政功能，以及土地稅與平均地權政策目的的關係。依表中分類：

• 年度徵收稅收：地價稅、房屋稅，按年度持有土地或房屋徵收。
• 移轉徵收稅收：土地增值稅、契稅，因土地或房屋移轉等交易事件徵收。
• 土地稅總計（A）／地方歲出決算（B）：衡量土地稅收入可支應地方歲出的比率，計算式為 $\frac{A}{B}\times 100\%$

平均地權的土地政策意旨，包含使土地自然增值利益由社會共享、抑制土地投機，並透過地價稅及土地增值稅調節土地利益分配。以下以命題當年（民國 108 年）法規及制度為準。

解題方法

先用 A／B 判斷土地稅對地方歲出的財政支應程度；再比較年度徵收與移轉徵收的收入特性；最後觀察各稅目占土地稅總額的比重，討論收入結構與平均地權意旨的關聯。須留意，A／B 是「土地稅收入占歲出」的比率，並非土地稅占地方政府全部稅收的比率。

例如臺北市民國 107 年：

$\frac{5,907,893}{16,703,660}\times 100\%\approx 35.37\%$

也就是該年土地稅收入約可支應地方歲出的 35.37%。

一、土地稅是否為各直轄市的重要稅收來源？

是重要財源，但各市依賴程度不一。依原圖資料，六都各年度的 A／B 約介於 16.89% 至 41.23%；最高為桃園市民國 103 年的 41.23%，最低為臺南市民國 100 年的 16.89%。這表示土地稅對地方財政支出有相當支應能力，部分年度可支應約四成歲出。

各市表現也有差異：臺北市的比率約為 35% 至 38%；新北市約為 25% 至 31%；桃園市民國 100、103 年約為 41%，但民國 107 年降至 26.79%；臺南市則由民國 100 年的 16.89% 上升至民國 107 年的 25.40%。因此，不能只用單一年度概括六都，亦不能據此認定土地稅足以支應地方政府全部財政需求。

二、年度徵收稅收與移轉徵收稅收，何者較佳？

核心觀念

本題考查兩種土地重劃如何以土地與經費共同負擔公共設施，並進一步判斷：在共同負擔會降低土地所有權人可分配土地或增加其現金支出的情況下，哪些地區比較有條件推動。

法規部分以命題當年（民國 108 年）法規為準，主要依據《平均地權條例》第 60 條、《農村社區土地重劃條例》第 11 條及相關施行細則。市地重劃與農村社區土地重劃的共同原則，是先扣除可抵充的原公有道路、溝渠、河川及未登記土地，再由參加重劃土地所有權人依受益比例負擔不足部分；負擔通常以未建築土地折價抵付。

兩者制度設計不同：市地重劃主要在都市計畫範圍內重新整理土地，負擔項目包含公共設施用地及多項開發費用；農村社區土地重劃則由政府負擔行政業務費、規劃設計費，工程費由政府與土地所有權人分擔，土地所有權人另負擔不足的公共設施用地、拆遷補償費及貸款利息。

解題方法

可依序回答兩個問題：

1. 分別列出兩種重劃的共同負擔項目，並指出政府與土地所有權人的分擔差異。
2. 由負擔能否回收推導可行區位：重劃後土地價值增加、未建築土地足以折價抵付、既有公共設施用地可抵充、工程與拆遷成本較低，且土地所有權人支持，辦理可行性較高。

一、市地重劃的共同負擔

依《平均地權條例》第 60 條，市地重劃共同負擔可分為以下兩類：

（一）公共設施用地負擔

重劃區內供公共使用的道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場及零售市場等用地，扣除原公有道路、溝渠、河川及未登記地等可抵充土地後，其不足部分由參加重劃土地所有權人按土地受益比例共同負擔。

（二）費用負擔

包括工程費用、重劃費用及貸款利息。依規定，相關負擔以重劃區內未建築土地折價抵付；未建築土地不足時，仍須依相關規定處理。

因此，市地重劃的重點是：土地所有權人負擔的不只是公共設施用地，也包括工程與重劃等費用。

二、農村社區土地重劃的共同負擔

依《農村社區土地重劃條例》第 11 條及其施行細則，負擔內容如下：

（一）公共設施用地負擔

重劃區內道路、溝渠、電信電力地下化、下水道、廣場、活動中心、綠地，以及土地所有權人認為達成現代化生活機能所必要的其他公共設施用地，扣除原公有道路、溝渠、河川及未登記土地等四項土地後，其不足部分由土地所有權人按受益比例共同負擔。

（二）費用負擔

土地所有權人負擔的項目包括：

• 工程費中由土地所有權人分擔的部分
• 拆遷補償費
• 貸款利息

行政業務費及規劃設計費由政府負擔；工程費則由政府與土地所有權人依規定比例分擔。

（三）負擔方式與比例限制

土地所有權人的負擔原則上以重劃區內未建築土地按評定重劃後地價折價抵付；沒有未建築土地時，改以現金繳納。折價抵付共同負擔土地合計原則上不得超過重劃區總面積百分之三十五；符合法定同意條件時，得不受此限。重劃前編定為建築用地以外的土地，應提供至少百分之四十土地負擔。

三、兩種重劃共同負擔比較