110 高普考高考三級 自然保育 保育法規(包括國際公約) 考古題詳解

核心觀念

本題考查離岸風電施工與鯨豚保育間的衝突，以及鯨豚觀察員制度如何透過環境影響評估（環評）承諾與作業手冊落實。

離岸風場水下基礎打樁會產生高強度水下噪音，可能使鯨豚聽力受損、改變其行為，嚴重時造成生理傷害。鯨豚觀察員的功能，是在施工現場持續觀測、記錄鯨豚活動，並在鯨豚進入警戒區時通報施工單位，依環評承諾採取減輕措施或暫停施工。

**法規基礎須分清楚：**民國 110 年並無一部法律直接規定所有離岸風場一律配置鯨豚觀察員；實際要求主要由個案環評書件及審查結論中的承諾形成，再以海洋保育署發布的作業手冊提供執行規範。環評承諾一經納入審查文件，開發單位即應依環評法切實執行。

制度源由

國際上對海洋工程噪音的常見減輕方式之一，是配置海洋哺乳類觀察員（Marine Mammal Observer, MMO），在施工期間即時監看海域，協助避免海洋哺乳類進入高噪音影響區。臺灣離岸風場近年集中於西部海域開發，打樁噪音可能影響周邊鯨豚；考量臺灣海域海洋哺乳類以鯨豚為主，遂建立「台灣鯨豚觀察員」（Taiwan Cetacean Observer, TCO）制度。

海洋保育署於民國 109 年 2 月發布首版《台灣鯨豚觀察員制度作業手冊》，並於 109 年、110 年修訂。命題當年適用的是第三版；第三版於民國 110 年 6 月發布，強化培訓課程審查及執行查核等規範。

法規與指導文件規範

一、環境影響評估法

1. **第 17 條：**開發單位應依環境影響說明書、環境影響評估報告書所載內容及審查結論切實執行。個案若承諾打樁期間設置鯨豚觀察員、執行監測或採取特定停工措施，開發單位即應履行。
2. **第 18 條：**開發進行中及完成後使用時，由目的事業主管機關追蹤、環評主管機關監督環評文件及審查結論的執行情形；必要時得要求提出環境影響調查報告書。此為監督觀察員及其他環評承諾執行情形的重要依據。
3. **第 23 條：**開發單位未依環評法及相關規定執行者，得處罰鍰並限期改善；屆期未改善，得按日連續處罰。故觀察員措施不是單純建議；納入個案環評文件及審查結論後，違反承諾會有環評法上的責任。

二、野生動物保育法

第 12 條規定，主管機關得因野生動物調查、保育或利用管理需要，指定或委託有關機關、團體或學術機構辦理調查、研究及相關工作。海洋保育署制定觀察員制度與作業規範，亦以野生動物調查及保育管理的精神為依據。

應注意，野生動物保育法提供的是保育及調查工作的法制背景，並非直接明定每一離岸風場均須配置特定數量的鯨豚觀察員；個案配置及措施仍須依環評承諾、審查結論及相關作業文件判斷。

三、《台灣鯨豚觀察員制度作業手冊》第三版

手冊規範觀察員培訓、資格與執行流程，並提供開發單位及相關機關作業參考。施工單位應依個案環評承諾，提出鯨豚觀察員監測措施計畫，載明施工流程、觀察員與觀察船配置、警戒區、通報及紀錄方式等。

打樁期間的核心措施如下：

• **打樁前監測：**由觀察員監看警戒區。確認警戒區內達規定時間未發現鯨豚後，才依程序開始打樁；具體監測時間與條件應依個案環評承諾及核定計畫辦理。

核心觀念

本題考的是：藻礁生態系具有特殊地質景觀、潮間帶棲地與生物多樣性價值，應從「海岸整體管理、物種與棲地保護、自然地景保存、濕地保育、開發管制」等面向，找出可提供保育依據的國內法規。

藻礁不只是一種地形，也支撐多樣的潮間帶生物與生態功能。因此，答題時不宜只列出一部法律；應說明各法規提供的保育工具，以及適用的前提。以下以命題當年（民國 110 年）法規為準。

解題方法

可依「直接點名藻礁的法規」優先，再補充可透過保護區、自然地景、濕地保育及開發審查落實保護的法規。作答時要區分兩件事：

1. 法規可以作為保育依據，不代表藻礁已自動取得特定保護區身分。
2. 各法規的保護工具不同：有的可以限制開發，有的透過指定保護區或自然地景，有的則要求開發前評估環境影響。

可作為保育法源的國內法規

一、《海岸管理法》：最直接的法源

《海岸管理法》以維繫自然系統、保護與復育海岸資源及推動海岸永續發展為目的；其海岸管理原則明列保育珊瑚礁、藻礁、海草床等敏感地區，並要求維護棲地與環境完整性、規範人為活動。

藻礁是海岸生態系的一部分，這部法律因此是本題最直接、最應優先寫出的法源。可配合整體海岸管理計畫及海岸保護區等機制，進行空間管理與人為活動管制。

二、《野生動物保育法》：以棲地與保護區保育生態系

本法除保育野生動物及維護物種多樣性外，也設有棲地保護工具：

• 依第 8 條，野生動物重要棲息環境內的建設或土地利用，應採對野生動物棲息影響最少的方式及地域，不得破壞原有生態功能；特定開發利用行為並須經許可。
• 依第 10 條，對於有特別保護必要的野生動物重要棲息環境，得劃定為野生動物保護區，訂定保育計畫並執行。

藻礁生態系具有重要棲地與生物多樣性價值，可依實際調查與法定程序，評估劃設重要棲息環境或野生動物保護區。須注意，該法不是只保護個別動物，也能透過棲地制度保護其生態環境。

三、《文化資產保存法》：以自然地景及自然紀念物保存地質價值

依《文化資產保存法》第 78 條，自然地景分為自然保留區、地質公園；自然紀念物則包括特殊地形及地質現象等。藻礁具有特殊地形與地質形成價值，主管機關可依調查、審查及指定程序，評估適用自然地景或自然紀念物的保存制度。

此法著重保存自然地景及地質價值，與《野生動物保育法》著重野生動物與棲地的制度重點不同，兩者可互補。

四、《濕地保育法》：藻礁符合濕地定義時可適用

核心觀念

本題是申論題，重點在說明兩部法律如何從不同層面支撐我國保育工作：

• **《海洋基本法》**以海洋治理與海洋生態保護為核心，要求政府以生態系統為基礎，保護海洋棲地與物種、保全生物多樣性，並推動污染防治、海洋復育及海洋保護區。
• **《環境教育法》**以教育制度與公民參與為核心，透過政策、預算、機關責任、定期教育及環境講習，提升環境知識、倫理與行動能力。

作答須以命題當年（民國 110 年）法規為準。兩法當時的相關條文與現行條文沒有影響本題作答的重大修正。

解題方法

題目問「相關規定與重要性」，適合依序回答「法律目標與原則、具體措施、對保育工作的意義」。分別說明兩法，再比較其功能：海洋基本法提供保育政策與治理方向，環境教育法則建立長期推動保育所需的知識、態度、參與及組織機制。

一、《海洋基本法》的保育規定與重要性

1. 立法目標與永續原則 第 1 條以打造生態、安全、繁榮的海洋國家為目標，並明定促進健康海洋環境與資源永續。第 3 條要求政府追求友善環境、永續發展及資源合理有效利用，保障世代人民與各族群的海洋權益。這使海洋保育成為海洋政策的基本方向，而非單一部門的附帶工作。

2. 海洋污染防治與復育 第 8 條要求政府訂定海洋污染防治對策、由源頭減污、強化污染防治能量、因應氣候變遷，並加速推動海洋復育及區域與國際合作，以保護海洋環境。其重要性在於兼顧污染預防與受損生態系復原。

3. 海洋教育與研究 第 11 條要求將海洋重要知識納入國民基本教育與公務人員培訓，推動全民海洋教育；第 12 條要求整合研究資源、進行長期調查研究，並建立海洋資訊系統與共享平台。教育與科學資料可提高政策及保育措施的基礎，並增進社會理解與參與。

4. 生態系為基礎的保育措施 第 13 條是本題最核心的保育條文。政府應以生態系統為基礎，優先保護自然海岸、重要海洋生物棲息地、特殊與瀕危物種、脆弱敏感區域等，保全海洋生物多樣性；並訂定保存、保育及保護政策與計畫，採取衝擊減輕、生態補償或其他開發替代方案，劃設海洋保護區，推動海洋生態系及自然關聯脈絡復原，同時保障原有海域使用者權益。

5. 統合治理與執行 第 4 條要求整合涉海機關權責及推動海洋整合管理；第 14 條規定政府應寬列海洋事務預算；第 15、16 條要求檢討政策、行政措施與相關法規；第 17 條要求確實執行海洋相關法規。這些規定有助於把保育原則轉化為跨機關政策、資源投入與實際執行。

二、《環境教育法》的保育規定與重要性

核心觀念

本題比較三項保育公約如何處理不同層次的保育問題：拉姆薩公約以濕地及其生態功能為中心；華盛頓公約（CITES）以野生動植物國際貿易為管制工具；生物多樣性公約則採取涵蓋生態系、物種及遺傳資源的整體架構。

答題時，逐一說明各公約的目標與適用範圍、主要保育手段，再指出我國是否為締約方，以及相關內國法制。涉及法規部分，以命題當年（民國 110 年）法規為準。

解題方法

以「保育對象 → 管制手段 → 我國法制」為共同架構比較三公約。這樣可以避免只背公約名稱或目標，卻漏答題目要求的適用範圍、執行措施及國內法規。

三項公約比較

一、拉姆薩公約

目標與適用範圍： 全名為《特別是作為水禽棲息地之國際重要濕地公約》，1971 年於伊朗拉姆薩訂定。其核心在於保育及明智利用濕地，並藉由國際合作維護濕地及其生態功能。適用對象為濕地；公約所稱濕地涵蓋天然或人為、永久或暫時、靜止或流動，以及淡水、鹹水或半鹹水的沼澤、泥沼、泥炭地或水域，並包括低潮時水深不超過六公尺的海域。

主要保育手段：

1. 締約方應指定適當濕地列入「國際重要濕地名錄」，並維護其生態特性。
2. 締約方應促進濕地的保育與明智利用，並建立濕地保護區。
3. 應就跨境濕地、共享水系及遷移性物種進行國際合作。

「明智利用」是指在生態系統方法下，維持濕地生態特性，並以永續方式使用濕地。

我國相對應法制： 我國並非拉姆薩公約締約方，但制定《濕地保育法》作為國內濕地保育制度。該法第 1 條明定立法目的為維護濕地的天然滯洪、生態保育及生物多樣性等功能，並促進濕地明智利用；第 4 條定義濕地及重要濕地；第 8 條將重要濕地分為國際級、國家級及地方級；第 11 條規定重要濕地公告；第 15 條規定重要濕地保育利用計畫及明智利用；第 27 條規範重要濕地開發利用及濕地影響說明書等事項。

二、華盛頓公約（CITES）

目標與適用範圍： 全名為《瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約》，1973 年於美國華盛頓訂定。目的在於確保野生動植物的國際貿易不致威脅其生存。適用範圍是公約列管的野生動物、植物及其可辨識部分或衍生物，重點在跨國貿易，不等同於全面禁止捕捉、持有或利用所有野生物種。

主要保育手段：

1. 依物種受貿易威脅程度，列入三個附錄：

• **附錄一：**面臨滅絕威脅、受國際貿易影響的物種；商業性國際貿易原則上禁止，例外貿易須符合嚴格許可條件。
• **附錄二：**目前未必瀕臨滅絕，但若不管制貿易可能受威脅的物種；以出口許可及無害判定等措施管制。
• **附錄三：**經一締約方認定需要國際合作管制的物種；輸出通常須附原產國證明或出口許可。

2. 透過出口、進口、再出口及海上引進等許可證或證明文件制度，管制國際交易。
3. 締約方指定管理機關及科學機關，審查交易是否合法，並評估其對物種存續的影響。