111 專技高考高等考試 都市計畫技師 土地使用與公共設施計畫 考古題詳解

核心觀念

本題測驗國土計畫體系下「鄉村地區整體規劃」之制度定位、規劃內涵與土地使用配置原則。

1. 法規與計畫位階依據（以命題當年民國 111 年法規為準）：

• 《國土計畫法》第 15 條第 3 項：直轄市、縣（市）國土計畫應視鄉村地區發展需要，擬訂鄉村地區整體規劃。
• 《全國國土計畫》：明定鄉村地區整體規劃應落實「因地制宜規劃」、「保全農業生產環境」、「尊重在地紋理與兼顧生活需求」、「補足基礎公共設施」及「跨部會資源整合」之指導方針。
• 內政部營建署於民國 109 年至 110 年間研擬之《鄉村地區整體規劃作業手冊（草案）》與示範規劃機制。
• （法規現況提醒：國土計畫法原訂民國 114 年 4 月全面實施第三階段國土功能分區，後續立法院曾有展延施行時程之修法討論，惟解題架構與實質規劃原則仍以民國 111 年命題當年度之國土計畫法制架構為準。）

2. 制度變革意涵： 過去《區域計畫法》體系下的非都市土地採「現況編定與消極管制」，缺乏通盤空間規劃，導致鄉村地區面臨公共設施缺乏、生活服務不足、建地細分畸零、農地工廠混雜及違規使用嚴重等課題。國土計畫架構下的「鄉村地區整體規劃」，即在國土功能分區劃設架構下，補足過去非都市土地缺乏空間實質計畫之缺陷，重塑鄉村生活、生產、生態之空間秩序。

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解題方法

本題屬「法規制度＋實務案例」的綜合應用型申論題。解題切入點應分為兩大部分：

1. 實例選定與課題設定： 選定臺灣地區具代表性之早期示範案例——「臺南市學甲區」（屬平原農業與養殖聚落型鄉村地區）。先簡明歸納該地區所面臨之典型困境：農地與居住用地交織、既有三合院產權複雜且建地飽和、人口高齡化造成長照與公設缺乏、排水防洪基礎設施不足、農業與特定產業設施缺乏合理引導等。
2. 架構化論述基本規劃原則： 將抽象原則體系化，依「生活、生產、生態、公共設施、推動治理」五大核心維度開展，各點均緊扣學甲區之案例實況，提出具體土地使用空間規劃策略，展現理論與實務整合之深度。

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選項分析

本題為專業科目申論題（非選擇題），無選項可資個別剖析。閱卷評分重點在於考生能否全面涵蓋以下四大核心論述構面，若遺漏任一構面將產生失分風險：

• 生活構面（聚落成長與居住權）：若僅討論農業保全而未處理聚落建地不足與既有合法權利保障，將無法回應鄉村生活核心痛點。
• 生產與生態構面（產業與資源保護）：若未提出如何避免優良農地遭受零星開發侵蝕，將違背國土計畫農地保全之根本宗旨。
• 公共設施構面（基礎服務與防災）：若未切中狹窄巷道改善、滯洪排水與基層社福設施之空間配置，規劃流於紙上談兵。
• 推動治理構面（民眾參與與跨部門整合）：若未納入由下而上的在地參與及跨部會建設經費對接，即忽略鄉村整體規劃之可行性。

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解題技巧

1. 破題架構公式： 採「法制定位 $\rightarrow$ 案例背景與課題 $\rightarrow$ 五大基本規劃原則（扣合案例實踐） $\rightarrow$ 結論展望」四段式結構，層次分明。
2. 避免都市計畫盲點： 切忌以都市計畫思維（如劃設大規模商業區、高容積率開發、容積移轉等）套用至鄉村地區；應聚焦於「聚落成長邊界設定」、「因地制宜之土地使用管制規則」與「公設微型化／多目標化」。
3. 案例扣合度檢查： 論述原則時，每一項原則皆應點出學甲區的具體對應作為（例如：談及產業保全時，帶入優良農田與學甲特色養殖漁業；談及生活時，帶入三合院聚落增建與長照據點需求），使案例不是點綴，而是論證支柱。

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【答案】

一、前言：鄉村地區整體規劃之制度定位

過去臺灣非都市土地依《區域計畫法》採現況編定與個別開發許可，長期缺乏通盤空間規劃，致使鄉村地區面臨公共設施匱乏、生活空間窳陋及農地非農用等失序現象。

核心觀念

本題測驗「都市更新先期規劃」（Urban Renewal Feasibility and Advance Planning）之基礎調查方法論。法規與制度標準以命題當年（民國 111 年）法規為準（主要依據民國 108 年修正公布之《都市更新條例》及各級主管機關發布之《都市更新先期規劃作業要點／指引》；後續《都市更新條例》雖於民國 113 年修正第 65 條容積獎勵相關規定，惟先期規劃基本調查之核心法理與實務方法並未改變）。

1. 先期規劃之法定與實務定位： 都市更新先期規劃為政府評估劃定更新地區（《都市更新條例》第 5 條至第 8 條）、擬訂都市更新計畫，或啟動公辦都市更新（同條例第 12 條）前置階段之整體策略規劃。其宗旨在於釐清地區發展限制、研判更新可行性、確立更新單元劃定界線並研擬再發展機能。
2. 基本資料調查的核心內涵： 調查並非僅為被動記載數據，而是以「診斷窳陋問題」與「評估開發可行性」為導向，涵蓋四大構面：

• 自然環境與災害潛勢
• 土地使用與實質建築環境
• 產權細分與權利關係
• 社經人口與居民更新意願

3. 作業方法之整合應用： 結合「次級資料文獻分析」、「現地實勘與空間測繪」、「地理資訊系統（GIS）疊圖分析」與「問卷調查／深度訪談（社會調查）」四大技術。

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解題方法

本題為標準的實務型申論題，答題關鍵在於**「架構化分項」與「理論緊扣實例」**。解題切入點如下：

1. 結構切入： 將答題內容垂直拆解為「調查基本工作內容（What）」與「對應作業方法（How）」，並橫向對齊至「實務案例（Example）」，呈現立體化規劃思維。
2. 分類邏輯： 以都市計畫與都市更新四項基本要素——「地（土地使用）」、「建（實質建物）」、「權（產權法規）」、「人（社會意願）」建立四大工作模組，避免遺漏關鍵調查項目。
3. 案例導入： 以「都會區捷運站周邊老舊密集住宅聚落（公私有地混雜）」為貫穿實例，說明每項工作如何落地操作，滿足題目「舉例詳論」之要求。

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選項分析

本題為高等考試專技技師申論題，無選擇題選項。依典試委員會評分慣例，申論作答之關鍵構面評分重點如下：

• 基本工作內容完整性：若僅寫建築與地籍，遺漏公共設施容量、災害潛勢或意願調查，得分難以過半；必須涵蓋環境、物理、產權、社會四面向。
• 作業方法之專業性：不可僅籠統寫「查資料、問居民」，必須精確寫出工具（如：地籍圖謄本比對、UAV 無人機測繪、GIS 空間屬性疊圖、分層抽樣問卷調查法）。
• 實例連結度：單純條列理論僅能獲得基本分，唯有將各項調查內容結合特定場域之應用案例（如耐震評估指標計算、私有持分整合門檻），方可列為優等試卷。

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解題技巧

1. 記憶口訣「環、地、建、權、人」：

• 環：環境災害（坡度、斷層、淹水潛勢）。
• 地：土地使用與公共設施（分區、開闢率、容積使用率）。
• 建：建築物實質現況（結構、耐震、屋齡、損壞度）。
• 權：產權與權利關係（公私比、所有權人人數、抵押設定）。
• 人：社會經濟與更新意願（人口結構、弱勢扶助、同意意願比率）。

2. 常見陷阱：

• 混淆階段：將「先期規劃調查」寫成「都市更新事業計畫」階段的詳細建物鑑價或個別權利變換分配調查。先期規劃著重於「巨觀／中觀的環境診斷與可行性評估」，而非微觀的選配作業。
• 忽略方法論：僅列出「要查什麼」，忘記詳述「用什麼工具／方法調查」。

3. 公式化表達： 適度引入實務門檻或計算式（如土地同意比例門檻、屋齡年限判準），展現技師級的量化分析能力。

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【答案】

一、都市更新先期規劃「基本資料調查」之基本工作內容

基本資料調查係都市更新先期規劃之基石，旨在透過客觀數據與實地現況掌握地區窳陋成因及再發展限制。其基本工作內容劃分為以下四大構面：

1. 自然環境條件與災害潛勢調查：

• 地形地質與水文條件：坡度分析、地質構造、地下水位深度。
• 災害潛勢評估：活動斷層帶分布、土壤液化潛勢等級、順向坡與土石流潛勢、市區淹水潛勢圖資。

2. 土地使用與實質建築環境調查：

• 法定都市計畫與土地利用：都市計畫使用分區、基準容積率與建蔽率、土地違規使用現況。
• 建築物現況與窳陋度判定：建築構造（RC、加強磚造、木石磚造等）、屋齡分布（以超過 30 年建物比例為重點）、建築耐震初評（初步評估危險度指標 $R$ 值）、層數與窳陋破損程度。
• 公共設施與生活環境品質：周邊計畫道路開闢率、消防救災活動空間與巷道寬度（如現況巷道小於 4 公尺或 8 公尺之分布）、公園綠地及開放空間服務半徑、停車供需缺口、民生公用管線（自來水、污水下水道接管率、電力電信系統）現況。

3. 土地與建物權利關係調查（產權結構調查）：

• 土地及建物權屬分布：公有土地（國有、市有、公營事業）與私有土地之筆數、面積與比例分配。
• 產權複雜程度評估：私有地所有權人總人數、地籍細分程度、平均每人持有持分面積、未辦繼承登記土地筆數、神明會或祭祀公業土地分布。
• 他項權利與他項占用狀況：土地抵押權設定情形、地上權、租賃契約；違章建築戶數、公有地被占用戶數與現住戶清查。

4. 社會經濟發展與居民更新意願調查：

核心觀念

本題旨在測驗規劃師面對少子化、高齡化與人口流失衝擊時，針對「閒置或低度利用公共設施」（以國民中小學為典型代表）進行活化再生，並引進民間參與（Public-Private Partnerships, PPP）的專業可行性評估架構。

本題涉及之法規依據（以命題當年民國 111 年法規為準；現行《促進民間參與公共建設法》後續已增訂有償取得公共服務機制並擴大公共建設類別）：

1. 《促進民間參與公共建設法》（簡稱促參法）：第 3 條（公共建設類別，含文教、社會福利設施）、第 8 條（民間參與模式，如 BOT、ROT、OT 等）及促參可行性評估標準作業作業程序。
2. 《都市計畫法》與《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》：學校用地准許作多目標使用之項目與限制。
3. 《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》第 31 條：各級學校用地檢討基準及活化變更管道。
4. 《國有財產法》及各地方公有財產管理自治條例：公產處分、出租、委託經營之法律限制。

核心評估公式（財務可行性分析）：

• 淨現值（Net Present Value, NPV）： $NPV = \sum_{t=0}^n \frac{C_t}{(1 + r)^t}$ 其中 $C_t$ 為第 $t$ 期淨現金流量，$r$ 為折現率（折現率通常採加權平均資金成本 WACC），$n$ 為計畫特許營運年期。當 $NPV > 0$ 時，代表計畫具備財務可行性。
• 內部報酬率（Internal Rate of Return, IRR）： 令 $NPV = 0$ 時之折現率，須高於投資者之資金成本或產業預期報酬率。
• 自償率（Self-Liquidating Ratio, SLR）： 衡量計畫自給自足營運能力之指標，決定政府補貼規模或權利金收取標準。

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解題方法

規劃師評估引進民間參與投資建設之可行性，應依循「公共目的為先、法令技術為基、市場財務為本、公私雙贏為綱」之邏輯。本題以「某都會外圍行政區因少子化裁撤之 A 國民小學（基地約 1.5 公頃，含校舍與操場），擬引進民間資源轉型為『全齡長照福祉與健康樂活園區』」為具體範例，詳論六大評估面向：

一、政策需求與公益性評估（Policy & Public Interest）

1. 上位計畫政策吻合度： 檢視是否符合國家「高齡社會對策行動方案」、「長照 2.0」及地方綜合發展計畫之公共服務目標。
2. 公共利益與替代方案評估： 評估民間參與是否能減輕地方政府財政負擔，並縮短建設期程。確認活化後是否仍保留在地里民活動中心、公托中心或避難收容等公益性回饋空間（公共利益不因商業化而打折）。

二、法令與土地使用管制評估（Legal & Land Use Regulations）

1. 土地產權與資產清查： 清查校地地號、產權歸屬（縣市有、國有或私有混雜）及建物合法性（使照、產權登記）。若有私有地尚未徵收完竣，須先排除產權瑕疵。
2. 都市計畫土地使用管制檢討：

• 多目標使用途徑：檢視《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》，確認「學校用地」立體或平面多目標使用是否容許長照、醫療或商業附屬設施。
• 都市計畫個案或專案變更途徑：若擬引進規模超出多目標使用容許範圍，須評估依《都市計畫法》辦理都市計畫變更（如變更為特定專用區或社福用地）所需之時程、回饋負擔及審議風險。

3. 促參法源適用性確認： 確認開發項目符合促參法第 3 條之社會福利設施或文教設施，具備法定促參招商適格性。

三、市場供需與空間定位評估（Market Analysis & Positioning）

1. 服務腹地與目標客群分析： 界定車程 15～30 分鐘之主要服務圈，調查區域內 65 歲以上高齡人口比例、長照失能等級需求缺口。
2. 競合分析與市場定位： 盤點周邊公私立安養護機構、日照中心之收費標準、佔床率與服務項目；確立 A 校轉型定位為「長照住宿機構＋日照中心＋銀髮健身＋社區共融農園」之複合園區。
3. 民間投資意願市場調查（Soft-market Testing）： 召開潛在投資人座談會（拜訪長照法人、醫療集團、壽險業等），確認民間對於投資規模、特許期長短及營運權利金之接受度。

四、工程技術與環境景觀評估（Technical & Environmental Feasibility）

1. 既有建築物結構與耐震能力評估： 既有老舊校舍須實施結構安全鑑定與耐震詳細評估（耐震初評/詳評）。

核心觀念

本題旨在測驗考生能否跳脫傳統都市計畫法規之靜態指標框架，結合「公共經濟學（Public Economics）」理論，探討都市公共設施之「配置效率（Allocative Efficiency）」與「生產／營運效率（Productive Efficiency）」，並連結至空間規劃之實務制度。

1. 純公共財與薩繆爾森條件（Samuelson Condition）：純公共財具備「非排他性（Non-excludability）」與「非敵對性（Non-rivalry）」，市場機制存在搭便車行為（Free-rider Problem）而導致市場失靈。最適提供水準須符合社會總邊際效益等於邊際成本，即： $\sum_{i=1}^{n} MRS_{i} = MRT$ 其中 $MRS_{i}$ 為個別消費者對公共財與私有財之邊際替代率，$MRT$ 為邊際轉換率。
2. 外部性理論與皮古內部化（Externalities & Internalization）：重大公共建設具正外部性（資本化於周邊地價），私部門開發則常衍生交通、排污等負外部性（外部成本），需透過財產權界定或價量機制內部化。
3. 俱樂部財與擁擠成本（Club Goods & Congestion Cost）：多數都市公共設施（如公園、公有停車場、市立運動中心）屬於準公共財（準私有財），在容量上限前不具敵對性，逾越容量後產生擁擠成本。
4. 蒂波模型（Tiebout Hypothesis）：居民透過「以腳投票（Voting with feet）」選擇最符合其「稅負—公共財服務組合」之行政轄區，形成地方公共財之配置效率。
5. 法源基準說明：題目提及之「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」係以命題當年（民國 111 年）法規為準（註：該辦法後續於民國 112 年有部分條文修正，解題仍以命題當年之檢討基準架構為核心）。

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解題方法

本題為標準的「跨領域整合型申論題」，解答策略應採取「理論奠基 $\rightarrow$ 實務工具對應 $\rightarrow$ 具體案例分析」之結構：

1. 理論架構建立：從公共財分類（純公共財、俱樂部財）、市場失靈、外部性內部化及價值捕獲（Land Value Capture）等經濟學理論，說明何謂「有效率的提供」。
2. 實務機制對稱導出：將抽象理論逐一轉化為規劃實務操作手段，包含開發者義務（開發影響費）、民間參與公共建設（PPP/BOT）、土地價值捕獲（增額容積、TOD、區段徵收/重劃）、立體多目標使用與使用者付費。
3. 案例落實：每一項理論與實務均輔以台灣當前都市計畫實例，證明操作可行性。

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選項分析

本題為專技高考「都市計畫技師」之申論題型，無選擇題選項分析。

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解題技巧

1. 破除純法規作答陷阱：題目已指明「除了依法參考都市計畫定期通盤檢討實施辦法之外」，切忌將篇幅全部耗費在通檢辦法第 31 條至第 37 條的面積指標（如千人公園面積、服務半徑等），必須以「公共經濟學術語」為核心骨架。
2. 理論與實務強連結：評分標準極看重理論與工具的配對邏輯，嚴禁前段純背經濟學公式、後段純列舉法規工具，應採「一項經濟理論 $\rightarrow$ 一項配套制度 $\rightarrow$ 一個實務案例」的平行對照寫法。
3. 嚴守效率（Efficiency）核心：經濟學的效率指「資源配置達到柏拉圖最適」或「避免無謂損失（Deadweight Loss）」，答題焦點應放在成本內部化、抑制過度消費、靈活財務籌措，而非失焦於社會福利的「公平分配（Equity）」。

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擬答內容

一、公共經濟學有效率提供公共設施之理論基礎

都市公共設施之提供若僅依賴傳統政府公務預算徵收開闢，常面臨政府財政赤字、開闢時程延宕、地主抗爭及設施閒置或過度擁擠等「政府失靈（Government Failure）」現象。由公共經濟學視角，有效率之提供基礎如下：

1. 最適供給準則：薩繆爾森條件（Samuelson Condition）

• 意涵：純公共設施（如都市防災避難空地、防洪排水系統）具非排他與非敵對性，市場無法由價格機制反映需求。公共經濟學定義公共財配置效率在於所有使用者之邊際評價總和等於供給之邊際成本，即 $\sum MRS_i = MRT$。
• 啟示：規劃不應採齊頭式、單一標準之人口門檻劃設，而應衡量不同都市發展階段居民對該項設施之實際邊際效益總和，避免過度供給造成資源閒置，或供給不足造成公共風險。

2. 外部性內部化與開發者負擔原則（Internalizing Externalities）

• 意涵：民間高強度土地開發行為引進人口與活動，增加周邊道路、維生管線及開放空間負荷，構成外部不經濟（負外部性）。若未將此成本內部化，開發商將過量開發，政府亦需承擔公共設施開闢成本。