107 高普考普通考試 地政 土地利用概要 考古題詳解

核心觀念

• 法規依據：以命題當年（民國 107 年）法規為準，依民國 105 年 5 月 1 日施行之《國土計畫法》第 21 條第 4 款規定，城鄉發展地區指「集約發展、成長管理等原則下，所劃設之供都市化與發展需求之地區」。（現行《國土計畫法》雖於民國 109 年修正部分條文，但本款原則與精神並未改變，解題仍以命題當年為準）。
• 學理概念：

1. 集約發展（Compact Development）：源自緊密城市（Compact City）理念，強調提高土地使用密度、複合利用、以大眾運輸為導向（TOD），避免土地資源無效率浪費。
2. 成長管理（Growth Management）：透過規劃體系對未來土地開發的「總量」、「區位」及「時序」進行全面性管制，引導城鄉有序擴展，杜絕外部成本。
3. 都市蔓延（Urban Sprawl）：過去非都市土地管制因零星變更與開發許可，造成跳躍式、點狀侵蝕優良農地與環境敏感地的病態現象。

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解題方法 本題屬於「法條理論化」的典型申論題。解題關鍵在於​「由歷史弊端導出背後原因，由規劃理論導出具體目的」，避免純粹死背法條文字：

1. 拆解雙核心概念：先界定「集約發展」與「成長管理」之核心定義。
2. 剖析「隱含原因」（Why）：從台灣過去《區域計畫法》實施體制下的實務困境切入（開發許可氾濫、都市蔓延、財政負擔沉重、人口負成長轉折點）。
3. 闡述「政策目的」（What for）：對接現代國土空間規劃目標（防杜蔓延、節省公設成本、落實計畫導引、邁向低碳韌性國土）。
4. 因果對稱呼應：每一個「原因（痛點）」皆有相對應的「目的（解方）」，使全篇論述層次分明、邏輯嚴密。

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選項分析 本題為申論題，無選擇題選項。 考場評分標準側重於論述的體系性：若僅從字面解釋名詞，僅能得基本分；若能深入剖析舊制《區域計畫法》「編定管制」與「開發許可」所造成的空間破碎化問題，並結合當前人口少子化、高齡化之結構轉型，方能取得優等高分。

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解題技巧

1. 痛點／解方對照記憶法：

• 原因：都市蔓延、跳躍開發 $\rightarrow$ 目的：總量時序管制、落實計畫導引。
• 原因：公設投資浪費、政府財政窘迫 $\rightarrow$ 目的：提高既有公設效率、集約利用公共資本。
• 原因：農地與敏感地破碎流失 $\rightarrow$ 目的：劃設城鄉邊界、保育優質農地。
• 原因：少子高齡化人口萎縮 $\rightarrow$ 目的：緊縮新市區擴張、著重既有市區再生。

2. 常見陷阱：

• 原因與目的混淆：將「抑制都市蔓延」（目的）誤寫為「原因」；原因應著重「過去發生了都市蔓延問題」。

核心觀念

本題為典型的「環境災害與土地使用調適」考題，核心在於檢驗考生是否具備「成因分析 $\to$ 災害衝擊 $\to$ 土地利用對策」之完整論述能力。主要涵蓋概念與法規背景如下：

1. 水文地質與土壤力學原理：依據太沙基（Terzaghi）有效應力原理（$\sigma' = \sigma - u$），過度抽取地下水會導致孔隙水壓（$u$）驟降，使土體所承受之有效應力（$\sigma'$）增加，引發細粒沖積未固結黏土層壓密變形，形成不可逆的地層下陷。
2. 土地利用衝擊：涉及重力排水失效、海水倒灌、土壤與地下水鹽鹼化、公共基盤設施毀損及國土退化。
3. 土地再利用與空間規劃體系：

• 以命題當年（民國 107 年）法規為準：內政部於民國 107 年 4 月公告實施《全國國土計畫》，確立氣候變遷調適、劃設環境敏感區（含地下水補注與嚴重地層下陷區）以及「還地於水」等國土韌性指導原則；農政體系則依《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》推動「嚴重地層下陷地區不利農業經營得設置綠能設施專區」。
• （法規補充說明：現行《國土計畫法》之直轄市、縣（市）國土功能分區圖期程後續經立法院修法調整展延，解題核心仍以 107 年國土空間調適政策脈絡為準）。

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解題方法

本題採「三段式架構」縱向切入，將題目所問之三子題緊密扣合：

1. 成因分析：分「人為誘發因素（主因）」與「自然地質背景（輔因）」雙軌切入，凸顯地政類科對人為土地利用行為（養殖漁業抽水、工業用水調配）的剖析。
2. 影響層面：依「自然環境災害 $\to$ 水土資源劣質化 $\to$ 實體設施破壞 $\to$ 產業與社會經濟衝擊」由硬體至軟體全面鋪陳，展現系統性思考。
3. 再利用措施：切忌落入純粹水利工程（築堤、增設抽水站）的思考盲點，必須由「土地利用」出發，從「管制層面（土地分區降編／限制利用）」、「再生利用（綠能光電專區）」、「空間調適（退耕還水、滯洪濕地）」及「產業轉型（低耗水循環經濟）」四個向度提出具體政策方案。

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選項分析

本題為申論題，無選項分析。

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解題技巧

1. 專業術語置入：答題時務必使用「有效應力與孔隙水壓」、「未固結沖積層」、「重力排水失能」、「不利農業經營綠能專區」、「滯洪補注」、「還地於水」等專門術語，展現土地利用與城鄉規劃之學理深度。
2. 篇幅權重均衡：題目有三問（原因、影響、再利用措施），配分若為 25 分，篇幅比例應約為 $8:8:9$，不可頭重腳輕。
3. 避免純技術工程思維：許多考生易花過多篇幅描述水井查封或堤防加高，應強化「土地分區管制變更」、「容許使用放寬」與「新型態土地複合利用（如漁電共生、濕地生態旅遊）」，方能精準契合本科目命題意旨。

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【答案】

臺灣沿海縣市（如彰化、雲林、嘉義、屏東等）之地層下陷成因、衍生影響及促進土地再利用之適當措施，分項說明如下：

一、地層下陷之原因

沿海地區地層下陷主要由「人為抽水超量」引發，並受「自然地質脆弱」條件加劇：

1. 人為因素（關鍵主因）：

• 地下水超抽嚴重：沿海高密度發展水產養殖業（如鰻魚、石斑、文蛤等），為維持適當鹽度與水質，長年大量抽取地下淡水；

核心觀念

本題考查我國土地利用管制體系中「非都市土地」之制度缺失及其改革方向。核心架構建立在《區域計畫法》所規範之「非都市土地使用管制」制度，並延伸探討民國 105 年制定、民國 107 年正式公告實施「全國國土計畫」之轉軌銜接歷程。

涉及之法規與核心定義包括：

1. 《區域計畫法》第 15 條及《非都市土地使用管制規則》：非都市土地劃定 10 種使用分區及編定 19 種使用地之「現況編定」與「靜態管制」機制。
2. 《農業發展條例》第 18 條：農業用地興建農舍管制規定。
3. 《國土計畫法》：功能分區劃設原則與空間指導體系。

法規基準提醒：本題解題以命題當年（民國 107 年）法規為準。現行法《工廠管理輔導法》已於民國 108 年大幅修正增訂農地違章工廠「全面納管」機制，且《國土計畫法》縣市國土功能分區圖公告實施時程後續亦有修正展延，但解題仍以 107 年之法制與政策背景為準。

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解題方法

本題為標準的「政策評析與制度檢討」申論題型，答題應採取​「問題診斷—對策回應」一對一對稱結構切入：

1. 問題剖析面：依「制度層次（管制模式）」、「實質利用層次（農地與產業）」、「執行層次（稽查與開發許可）」三維度剖析非都市土地的實務弊端。
2. 解決對策面：針對前述問題，精準提出「法制轉軌（國土計畫引導）」、「實質管制（農地守護與工廠清理）」與「執行強化（智慧監測與外部成本內部化）」之解方，展現邏輯閉環。

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選項分析

本題為申論題（非選擇題，故無個別選項析論）。考生於作答時應特別注意各子題的配分配置，題目包含兩大問（「存在哪些問題？」與「如何解決？」），配分通常各占約 12 至 13 分（合計 25 分），兩部分作答篇幅務必均等，切忌重問題而輕對策，或僅寫口號而缺乏法制與政策工具。

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解題技巧

1. 口訣記憶法：非都市土地的問題可濃縮為五大面向——「脫、農、廠、碎、弱」（管制與現況脫節、農舍炒作侵蝕農地、違章工廠盤據、零星開發破碎、查報執法偏弱）。對策則對應「轉、保、輔、整、嚴」（轉軌國土計畫、保護優良農地、分類輔導工廠、整體開發許可、嚴格監測開罰）。
2. 避免答題陷阱：

• 切忌單純抱怨農地工廠與農舍問題，必須點出背後的根本病因是《區域計畫法》採取「現況編定」的靜態防堵機制，缺乏主動指導空間發展的規劃能力。
• 解決對策不可只寫「加強宣導」或「嚴格取締」等空泛用詞，應帶入具體政策工具，如土地使用分區轉軌、開發回饋金制度、衛星遙測變異點監測等。

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【答案】

試題：試說明當前非都市土地利用存在哪些問題？如何解決？

答：

我國非都市土地長期依《區域計畫法》實施「使用分區」與「使用地編定」管制，因制度先天著重被動防弊，導致空間發展失序。茲將當前非都市土地利用之問題與相應之解決對策分述如下：

一、當前非都市土地利用存在之主要問題

核心觀念

1. 氣候變遷之減緩（Mitigation）本質： 因應氣候變遷的手段分為「減緩」（減少溫室氣體排放量或增加吸收匯）與「調適」（提高耐災能力以適應衝擊）。本題聚焦於「減少溫室氣體之排放量」，在學理上屬於「減緩作為」，作答時須緊扣「如何從源頭減少人為溫室氣體排放」與「如何保護及擴充自然碳匯（Carbon Sinks）」。
2. 土地利用與溫室氣體排放之因果機制： 土地使用之空間型態直接決定居民的生活、生產模式與交通移動距離。若都市呈現低密度、跳躍式的「都市蔓延（Urban Sprawl）」，將大幅依賴私人機動運具，產生可觀的車輛行駛里程（VMT）與交通碳排放；反之，若透過適當的規劃管制，可導引至「緊密城市（Compact City）」及「大眾運輸導向發展（TOD）」，有效降低能源消耗與運輸排碳。
3. 相關法令依據與政策框架：

• 本題以命題當年（民國 107 年）法規為準，中央主管法規當時為《溫室氣體減量及管理法》（現行法已於民國 112 年修正為《氣候變遷因應法》，並確立 2050 淨零排放路徑）。
• 土地利用面向則涉及《都市計畫法》之土地使用分區管制與土地使用通盤檢討，以及《國土計畫法》劃定「國土保育地區」、「農業發展地區」對碳匯生態資源之維護。

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解題方法

1. 破題精準定性： 首先釐清溫室氣體排放的來源（主要包括交通運輸能耗、建築能耗、工業生產、土地利用變更造成的碳釋放），說明土地使用規劃作為「空間戰略工具」，能從根本改變空間結構與活動路徑。
2. 多層次空間體系切入： 切忌雜亂條列零碎作為，應由大至小採空間層次結構化展開：

• 宏觀尺度（國土與區域）：空間成長管理、遏止都市蔓延、保護自然碳匯（農林用地）。
• 中觀尺度（都市與交通）：緊密城市結構、混合土地使用、大眾運輸導向發展（TOD）。
• 微觀尺度（街廓與基地）：綠色基盤營造、立體綠化、基地保水、降低熱島效應以縮減空調能耗。
• 產業與能源利用：棕地活化再生、再生能源用地之合理區位配置。

3. 因果關係強化： 每一個土地利用之具體作為，均必須清楚交代「為何能減少排放」（如：減少私人運具里程、減少冷氣用電、吸收固定二氧化碳、避免土地變更釋放土壤碳等）。

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選項分析 本題為公職申論題，非選擇題，故無個別選項；答題關鍵在於架構完整度與專有名詞的精準運用，不可只回答空泛的宣導口號，必須提出地政與都市計畫專業的法定或實務規劃手段。

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解題技巧

1. 口訣記憶法（縮、大、綠、省）：

• 縮：緊密縮短旅次（緊密城市、混合使用）。
• 大：大眾運輸串聯（TOD 發展模式）。
• 綠：綠基盤增加碳匯（綠地保育、都市林、基地保水）。
• 省：棕地活化省資源、低碳社區省能耗。

2. 避免答題陷阱： 考生最常犯的錯誤是「減緩（Mitigation）」與「調適（Adaptation）」不分。若大量寫入「興建滯洪池、防洪排水設施、高腳屋、海岸防護堤」等應對海平面上升或極端暴雨的手段，這些屬於「防災調適」，並非題目所問的「減少溫室氣體排放」，寫入會嚴重偏題而失分。
3. 得分關鍵詞：