108 高普考普通考試 地政 土地利用概要 考古題詳解

核心觀念

本題評量臺灣整體土地開發之核心工具——「市地重劃」與「區段徵收」之制度本質、法規適用時機，以及徵收制度中憲法位階之「公益性與必要性」審查標準。 （註：本題以命題當年民國 108 年之法規為準，現行《土地徵收條例》與《平均地權條例》相關條文架構維持不變。）

本題涉及之重要法規與理論如下：

1. 市地重劃時機：《平均地權條例》第 56 條第 1 項、《市地重劃實施辦法》第 8 條。核心為「交換分合」、「受益者負擔」，保留土地所有權人實質權益。
2. 區段徵收時機：《土地徵收條例》第 4 條第 1 項、《平均地權條例》第 53 條第 1 項。核心為「公私合作公辦開發」、「全面消滅既有產權並重新配地（抵價地）」。
3. 公益性與必要性：《土地徵收條例》第 3 條之 2、司法院釋字第 409 號及第 732 號解釋意旨、憲法第 15 條財產權保障及第 23 條比例原則。

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解題方法

1. 雙軌比較法：將「市地重劃」與「區段徵收」之法定實施時機依條文款項精確列出，並點出兩者在土地權利變更、開發強度與土地利用性質上的關鍵差異（重劃重在細碎畸零整頓與地主權益延續；區段徵收重在大型整體規劃、大規模地目變更與高比例公設取得）。
2. 層級化架構論述：針對區段徵收之「公益性」與「必要性」，直接以《土地徵收條例》第 3 條之 2 規定之四大評估面向（社會、經濟、文化及生態、永續發展）與行政程序法／憲法比例原則之三大子原則（適當性、最小侵害性、衡平性）為骨幹，結合居住權保障（安置計畫）與實際土地利用發展需求作答，條理分明。

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選項分析

本題為申論題，非選擇題，無選項分析。考生作答時應注意兩大子題配分比例（第一子題開發時機約占 12 分，第二子題公益性與必要性約占 13 分），篇幅需力求平衡對稱。

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解題技巧

1. 法條引述精準化：時機題切忌通篇白話空談，務必直接引出《平均地權條例》第 56 條與《土地徵收條例》第 4 條的法定款項，閱卷委員得以迅速辨識關鍵字。
2. 區分兩者「時機重疊處」之本質差異：兩者皆有「新市區建設」與「舊市區更新」，但區段徵收更側重於「大幅度土地使用分區變更」（如農業區、保護區變更為建地，或工業區變為住商用地），市地重劃則較適用於既有分區框架下之細部重整。
3. 公益性與必要性之關鍵關鍵字：必須點出「不可替代性」、「最小侵害原則」、「效益衡量（利益衡量原則）」及「安置計畫與居住權保障」，切入土地審議實務要旨。

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【答案】

壹、市地重劃與區段徵收之實施時機

一、市地重劃之實施時機 依《平均地權條例》第 56 條第 1 項及相關法規規定，主管機關得就下列都市土地實施市地重劃：

1. 新市區建設：為配合都市新興地區之發展，促進土地建築使用所辦理之開發。
2. 舊市區更新：舊市區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要而實施者。
3. 都市土地開發未完成或使用現況不正常者：都市計畫發布已久，但因地界曲折、畸零細滅、未通達道路致無法單獨建築使用者。
4. 都市計畫指定實施重劃地區：都市計畫書圖中載明應以市地重劃方式整體開發之地區。
5. 其他依法得實施市地重劃之地區。

核心觀念

本題以命題當年（民國 108 年）施行之《國土計畫法》為準。核心在於考核考生對我國新一代空間規劃體系架構之掌握，以及支撐國土保育推動的財務機制，具體法源為：

1. 國土計畫種類：《國土計畫法》第 8 條（計畫層級、範圍與綜合性計畫定位，以及都會區域計畫、特定區域計畫之性質）。
2. 國土永續發展基金來源：《國土計畫法》第 44 條第 1 項（基於「開發者付費」、「受益者付費」與「外部成本內部化」原則，設立特種基金以穩固長期保育財源）。

現行法已於民國 109 年修正部分條文（主要針對第 9 條、第 15 條及第 45 條展延實施期程），但本題所涉之第 8 條及第 44 條自公布施行以來均未變更，內容維持一致。

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解題方法

本題為標準的法條整合與體系理解型申論題，切入策略應著重於「法條要件的完整性」與「立法原理的融會闡述」：

1. 子題一（計畫種類）：切入點為空間規劃之縱向層級分工。作答時不可僅列出大標題，應先區分法定基本兩層級（全國國土計畫、直轄市/縣市國土計畫），再擴充列出因應跨域治理與特殊功能需求之型態（都會區域計畫、特定區域計畫），並闡明各計畫之管轄範圍與綜合性本質。
2. 子題二（基金來源）：切入點為環境財政與資源永續。題目已提示「落實國土保育、開發者付費、財源穩健」三大立法目的，答題時應緊扣第 44 條第 1 項所定的六大法定財源逐款詳列，特別注意連結第 25 條之「國土復育費」，展現法規條文之間的串聯能力。

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選項分析

本題為國家考試之申論題型，無選擇題選項。以下提供本題之「配分結構與各層次給分標準」：

• 子題一（配分約 12～13 分）：
• 基本得分點：寫出「全國國土計畫」與「直轄市、縣（市）國土計畫」二大類及其涵蓋範圍（陸域及海域）。
• 高分關鍵點：完整補充《國土計畫法》第 8 條第 2 項之「都會區域計畫」及「特定區域計畫」，並說明其擬訂主體與定位（視為縣市國土計畫之一部分或延伸）。
• 子題二（配分約 12～13 分）：
• 基本得分點：答出預算撥款、罰鍰、受贈、孳息等常見公基金來源。
• 高分關鍵點：精確寫出法定專屬名詞「國土復育費」（非《區域計畫法》時代之開發影響費或回饋金），並完整列齊法定六大來源，文字精確無疏漏。

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解題技巧

1. 記憶口訣：

• 國土計畫種類：「全、市、都、特」（全國、直轄市縣市、都會區域、特定區域）。
• 基金六大來源：「復、罰、撥、孳、贈、他」：
• 復：從事一定規模以上土地使用收取之國土復育費。

核心觀念

1. 大眾運輸導向發展（Transit-Oriented Development, TOD）：以大眾運輸場站（如捷運、鐵路、高鐵站）為核心，於步行可及範圍（通常為 400 至 800 公尺）內，透過高密度、住商混合與友善步行空間的土地利用規劃，促成「緊湊城市（Compact City）」形態，減少對私人運具的依賴。
2. 容積移轉（Transfer of Development Rights, TDR）：一種將土地可建築之發展權與土地所有權分離的機制。政府將公共設施保留地等限制開發區劃為「送出基地」，將都市發展節點或 TOD 場站周邊劃為「接受基地」，由開發商購入送出基地捐贈予政府，或繳納代金，換取在接受基地增加建築容積的權利。
3. 都市計畫法第 83 條之 1：為我國《都市計畫法》明定容積移轉之母法依據（本題法規以命題當年民國 108 年為準；現行法本條文內容維持一致）。該條確立了容積移轉作為取得公共設施保留地之手段、中央主管機關訂定實施辦法之法源，以及地方政府因地制宜訂定自治法規之授權架構。

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解題方法

本題由「學理與政策面（TOD 結合容積移轉之利弊）」與「實定法規面（都市計畫法本法規定）」兩大子題構成：

1. 第一子題（TOD 結合容積移轉的優勢與劣勢）：

• 切入視角：從「都市財政與公保地解編」、「土地使用效率與交通運輸」、「都市環境承載力」及「社會公平與居住正義」四個維度，客觀對比其正反效益。
• 優勢論述：著重政府零出資取得公保地、引導高密度人口集中場站以提高大眾運輸使用率、加速街廓整合與都市更新。
• 劣勢論述：著重接受基地微氣候與日照採光衝擊（都市峽谷效應）、周邊公設服務水準因人口暴增而降低（承載力過載）、房價推升引發「運輸仕紳化（Transit Gentrification）」等外部成本。

2. 第二子題（都市計畫法對容積移轉之基本規定）：

• 切入視角：嚴格依據《都市計畫法》第 83 條之 1 本文三項條文結構展開。
• 關鍵點：切勿將法規命令（內政部《都市計畫容積移轉實施辦法》）的細部規則（如移轉上限 30%～40%）誤寫為《都市計畫法》本法規定。本法著重在「立法目的與手段」、「中央母法之授權範圍」與「地方自治法規之權責」。

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選項分析

本題為申論題，非選擇題，無單一選項可資比對；完整破題與作答架構詳見下方【答案】。

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解題技巧

1. 審題陷阱辨別：題目問的是「都市計畫法對於容積移轉的基本規定」，而非「都市計畫容積移轉實施辦法」。考生常犯的致命錯誤是花大篇幅背誦實施辦法第 6 條送出基地條件、第 8 條接受基地上限，卻漏掉了《都市計畫法》第 83 條之 1 本身的授權條文。作答時應以母法第 83 條之 1 為主幹，再適度帶出其授權內政部訂定之實施辦法作為補充。
2. 優劣勢答題結構對稱性：論述政策優劣時，建議採「成也蕭何、敗也蕭何」的對比結構。例如：優點寫「提高開發強度以提升運輸效益」，缺點就對應「過度密集引發交通瓶頸與公設超載」；優點寫「公私協力減輕財政負擔」，缺點就對應「外部成本轉嫁社會與公共設施品質失衡」。

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【答案】

一、以容積移轉作為 TOD 發展手段之優勢與劣勢

核心觀念

本題涉及台灣現行土地利用雙軌管制體系（非都市土地與都市土地）的核心變更與管制機制，命題當年（民國 108 年）法規重點涵蓋：

1. 非都市土地使用分區變更門檻：依《區域計畫法》第 15 條之 1 第 1 項第 2 款及《非都市土地使用管制規則》第 11 條規定，非都市土地之開發若達「一定規模」或「性質特殊」，不得逕行辦理使用地變更編定，而必須循開發許可程序辦理「土地使用分區變更」。
2. 都市土地使用變更之回饋機制：依《都市計畫法》第 27 條之 1 規定，都市計畫變更若涉及效益較高或增值較大之使用分區或用地變更時，基於「漲價歸公」、「外部成本內部化」與「公共設施服務水準維持」原則，主管機關得要求土地權利關係人提供相應回饋。
3. 法規變動提醒：本題解題以命題當年（民國 108 年）法規為準。現行法已公布《國土計畫法》，待國土功能分區圖公告實施後，非都市土地原使用分區及編定制度將全面轉軌為國土功能分區及土地使用許可制度。

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解題方法

本題包含兩大子題，採法條依據與學理架構並重之方式作答：

1. 非都市土地分區變更規模之切入點：直接以《非都市土地使用管制規則》第 11 條所列之法定開發類型與面積規模為骨架，依產業類別（遊憩、專案輔導事業、工業區、住宅社區、其他特定目的事業用地等）明確列出各項門檻公頃數，特別指出山坡地住宅社區之例外門檻。
2. 都市土地變更回饋方式之切入點：以《都市計畫法》第 27 條之 1 為法源依據，結合內政部各類變更審議規範（如工業區、農業區檢討變更審議規範）與實務操作，依回饋客體之性質分類為「土地回饋」、「代金回饋」、「設施回饋（公共與公益設施）」及「其他整合型回饋」，逐一說明其內涵與適用情境。

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選項分析

本題為申論題型，無選項。以下針對兩大子題之各項構成要件進行深度法理剖析：

1. 非都市土地變更規模要件：

• 「5 公頃」基準：遊憩設施開發、一般住宅社區開發、以及變更為特定目的事業用地達 5 公頃以上者，因對周邊自然環境、道路交通衝擊顯著，須提升至分區變更層級審查。
• 「10 公頃」基準：工業區、專案輔導興辦事業設施及其他中央主管機關指定之開發事業，其引進之產業人口及環境負荷較大，門檻訂為 10 公頃以上。
• 「山坡地住宅 1 公頃」特殊基準：山坡地地質與水土保持敏感，依《建築技術規則》建築設計施工編規定，其面積達 1 公頃以上即須實施整體配置與分區變更審議，屬環境敏感區之加嚴管制。

2. 都市土地變更回饋型態之本質：

• 土地回饋重在補足衍生公共設施需求；代金回饋重在克服基地細碎或公設無開闢迫切性時的替代折算；設施興建則在於縮短公有設施之興辦時程並引進民間效率。

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解題技巧

1. 數字與類別速記法：

• 非都市土地開發規模口訣：「住遊特五、工專輔十、山坡住宅一」。
• 5 公頃：住宅社區、遊憩設施、非前述之特定目的事業用地。
• 10 公頃：工業區、專案輔導事業、中央指定事業。
• 1 公頃：山坡地住宅社區（特例極重要，為必背亮點）。

2. 都市回饋四字訣：「地、錢、工、物」：

• 地（公共設施用地／可建築土地捐贈）。
• 錢（折繳代金）。
• 工（開闢公共設施工程／周邊交通環境改善）。