107 高普考高考三級 都市計畫技術 都市及區域政策 考古題詳解

核心觀念

本題以命題當年（民國 107 年）法規與空間規劃體系為準。核心在於考核臺灣空間規劃由《區域計畫法》過渡至《國土計畫法》之典範轉移（Paradigm Shift），涵蓋兩大核心層次：

1. 2000～2016 年區域計畫之規劃與管制理念：掌握臺灣在面臨全球化競爭、921 大地震（1999 年）、莫拉克風災（2009 年）及氣候變遷衝擊下，區域計畫體系（包含民國 89 年修正《區域計畫法》建立開發許可制度，以及民國 102 年公告實施之「全國區域計畫」）所導入之永續發展、環境敏感區分級管理、成長管理、城鄉與農地總量管制、由下而上（直轄市、縣市區域計畫）之多元治理等概念。
2. 《國土計畫法》頒布後之強化方向：針對區域計畫時期「通案管制、個案變更」、「先開發、後補辦」、「農地零星破碎化」等實務弊端，探討《國土計畫法》（民國 105 年施行、107 年發布《全國國土計畫》）如何透過功能分區取代現況編定、計畫引導開發終結零星開發許可、落實土地容受力與氣候變遷調適、強化民眾參與及國土復育等制度設計，進一步落實並深化前述理念。 (註：以命題當年法規為準；現行法後續已針對國土功能分區圖之公告與實施期程進行微調修正，解題仍以核心法理與制度演進為準。)

解題方法

本題為典型之「縱向歷史演進＋橫向制度批判」申論題，採對比演進法切入，論述架構如下：

1. 前言：點出 2000 年至 2016 年為臺灣國土由「經濟成長導向」邁向「永續保育與調適」之轉型過渡期，為《國土計畫法》催生之溫床。
2. 第一子題剖析（2000～2016 年區域計畫理念）：從「規劃理念」（永續與韌性、成長管理與總量控制、分權協作）及「管制理念」（開發許可制法制化、環境敏感區分級管制、農地保護防線）雙軸線具體申論。
3. 第二子題剖析（國土計畫法應強化理念）：以區域計畫實施之侷限為出發點，對應說明《國土計畫法》在「計畫引導開發（終結零星變更）」、「農地實質整體保護」、「氣候變遷調適與國土承載力」、「土地使用監測與違規處罰」、「程序正當性與跨域治理」等面向上必須強化之實踐途徑。
4. 結語：總結由「消極管制」邁向「積極前瞻引導」之意義。

選項分析

本題為申論題，無客觀選項分析。答題時須依子題明確區分標題，切忌將兩階段混為一談；各論點須援引具體政策工具（如：第一級、第二級環境敏感區、開發許可、農地總量、四大國土功能分區）以展現專業廣度與深度。

解題技巧

1. 掌握政策時間軸關鍵節點：

• 2000 年（民國 89 年）：《區域計畫法》修正，增訂第 15 條之 1 至之 5，確立非都市土地「開發許可制」之法律位階。
• 2009 年莫拉克風災：促成國土保安與災害防救觀念全面融入空間規劃。
• 2013 年（民國 102 年）「全國區域計畫」頒布：首度建構「環境敏感區位分級分類」、「都市發展總量」與「全國維持農地總量目標」。
• 2015 年底三讀、2016 年（民國 105 年）頒布《國土計畫法》：空間規劃法制里程碑。

2. 精準點出盲點與進化之道：

• 區域計畫最大痛點：非都市土地係採「現況編定」，缺乏前瞻功能分區，建商可依開發許可於農地或山坡地「點狀突破」，形成「炒作土地」與「農地破碎化」。
• 國土計畫之解方：全面廢除開發許可與零星編定變更，回歸四大功能分區，貫徹「先有計畫、才有開發」。

【答案】

一、廿一世紀後至國土計畫法頒布前（2000～2016 年）區域計畫納入之重要理念

臺灣在 2000 至 2016 年間，歷經天然災害衝擊（921 震災、莫拉克風災）與社經結構轉型，空間發展思潮由過往著重經濟成長之「開發導向」，逐步轉型為重視國土保安與區域均衡。此時期區域計畫在規劃與管制上納入之重要理念如下：

(一) 規劃理念之轉變

1. 國土保安與永續發展理念之確立： 有鑑於重大災害頻仍，國土整體承載力（Carrying Capacity）受到重視。民國 102 年公告實施之「全國區域計畫」明確將防救災思維納入空間佈局，強調以自然生態為本、保護水資源與山林資源之永續發展。
2. 成長管理（Growth Management）與總量管制思維：

核心觀念

本題為「都市及區域政策」之經典理論與政策整合題，重點在於測驗考生對於​「永續發展（Sustainable Development）」​落實於空間規劃的內涵，以及​「成長管理（Growth Management / Smart Growth）」​核心機制的掌握度。

相關理論、定義與政策脈絡如下：

1. 永續發展之定義：依據布倫特蘭委員會（WCED）《我們共同的未來》（Our Common Future），永續發展係指「滿足當世代的需求，同時不損害後代滿足其需求的能力」。落實於國土空間規劃時，著重「環境保育」、「經濟發展」與「社會公義」（Triple Bottom Line）之平衡。
2. 法源與政策背景（以命題當年民國 107 年法規為準）：民國 104 年底立法院通過、民國 105 年 5 月 1 日施行之《國土計畫法》第 1 條即明定其立法目的為「促進國土永續利用」；民國 107 年 4 月 30 日內政部正式公告實施《全國國土計畫》，確立了國土保育、海洋資源、農業發展及城鄉發展等四大功能分區，永續城鄉發展成為各級計畫之核心方針。（現行法已修正國土功能分區圖之全面公告實施期程，但國土永續發展之法定原則維持不變。）
3. 成長管理之定義：成長管理係指地方政府為引導土地開發之「時序（Timing）」、「區位（Location）」、「型態（Pattern）」、「速率（Rate）」及「品質（Quality）」，所採取之一系列相互協調的公共政策與管制工具。引入永續性後，其更重視防止都市蔓延（Urban Sprawl）、保護敏感資源、大眾運輸導向發展（TOD）及落實居住正義。

解題方法

本題題幹包含兩大核心子題，應採「對稱式結構」並結合都市計畫專業學理進行推導：

1. 子題一（永續性城市與鄉村規劃內容）：切勿僅著重「都市」而忽略「鄉村」。應分別針對「城市」與「鄉村」的空間屬性，依照「環境生態、空間結構、社會經濟、基礎設施」四個維度，申論各自的規劃重點。城市強調緊湊集約、綠色交通與減碳韌性；鄉村則強調農地保全、聚落改善、地景生態維護與產業多元共榮。
2. 子題二（永續性成長管理所討論的議題）：應扣緊成長管理的核心控制標的（區位、時序、公共設施、環境、公平性），從學理實務（如都市成長邊界 UGB、公共設施充裕配套 APFOs、智慧型成長 Smart Growth、平價住宅、跨域治理等）歸納出五大關鍵議題，展示完整的政策工具思維。

選項分析

本題為申論題，非選擇題，無選項之區分。考生答題時應切忌將城市規劃與鄉村規劃混為一談，亦不可將「成長管理」簡化為「都市計畫法令限制」，必須建立嚴謹的二階標題逐項深入申論。

解題技巧

1. 破題精準度：第一段應開門見山以「永續發展三面向」及「國土計畫法精神」為核心立論，引出城鄉互補及成長管理的必要性。
2. 關鍵專業名詞（Buzzwords）運用：務必精準帶入專業術語，如：緊密城市（Compact City）、大眾運輸導向發展（TOD）、綠色基盤（Green Infrastructure）、韌性城市（Resilient City）、都市成長邊界（Urban Growth Boundary, UGB）、充裕公共設施管制（Adequate Public Facilities Ordinances, APFOs）、可負擔住宅（Affordable Housing）等。
3. 常見失分陷阱：

• 遺漏「鄉村」規劃，通篇只寫都市綠建築與捷運。
• 將成長管理誤寫為單純的「土地使用分區管制（Zoning）」，未點出其針對「時序管制」與「公共設施服務水準連動」的動態管理特質。
• 忽略永續成長管理中的「社會公平與房價衝擊」議題。

【答案】

一、永續性的城市與鄉村規劃之核心內容

永續發展之國土空間規劃，應兼顧「環境保育、經濟發展、社會公平」之平衡。考量城市與鄉村在功能、資源及空間型態上之差異，其規劃內容重點如下：

(一) 永續性城市規劃之主要內容

1. 緊湊集約與大眾運輸導向（Compact City & TOD）：

• 提倡緊密城市空間結構，推動以軌道及公共運輸站點為核心的高密度、混合使用開發（TOD），減少私人運具里程數（VMT）與溫室氣體排放，遏止都市無序蔓延。

核心觀念

本題測驗核心為土地使用分區管制、空間規劃工具之政策工具選擇，以及違規土地使用就地合法化之外部性與道德風險。

涉及之法規與觀念包括：

1. 法規基準：本題評析以命題當年（民國 107 年）之法規與政策環境為準（當時主要依據《都市計畫法》第 27 條迅行變更、《都市計畫農業區變更審議規範》、《區域計畫法》及《工廠管理輔導法》民國 99 年修正之第 33 條、第 34 條臨時工廠登記機制。現行《工廠管理輔導法》已於民國 108 年全面修正，新增特定工廠登記制度及輔導落日條款）。
2. 市場失靈與外部性（Externality）：農地違規工廠將環境污染成本（重金屬、灌排共渠污染、火災公安）內部化給農業與周邊居民承受，享受廉價土地生產利潤。
3. 規劃理性 vs. 現況追認：都市計畫原採人口、產業理性預測進行土地分配；若透過都市計畫手段將違規現狀「就地變更」，即面臨規劃正當性與法治崩解的衝突。

解題方法

本題採​「結構性政策分析途徑」​解答，分為兩大核心段落：

1. 成因分析：不可僅歸咎於「廠商圖利」，應從「經濟結構面」、「制度與法制面」、「農村社會結構面」三層次切入，展現上位國土與產業政策宏觀視野。
2. 都市計畫手段之結果評估（申論重點）：政府採都市計畫手段（如新訂或擴大都市計畫、都市計畫農業區或非都市土地變更為產業專用區／乙種工業區）處理違規工廠，其結果必然具有「預期效益」與「非預期之後遺症」。申論時必須採取衡平論述，條列「預期之正面整頓效益」與「衍生之負面實務後遺症與制度扭曲」，最後提出制度反思。

選項分析

本題為申論題，無單選題選項。申論題評閱標準著重於論點之完整度與廣度，作答時須精準涵蓋以下論點向度：

• 成因論點：必須涵蓋「工業地價高漲」、「產業鏈群聚與代工特性」、「管制法規執法不彰／罰則過輕」、「農村人力老化與土地釋出」等面向。
• 手段結果論點：切忌一面倒支持就地合法或一味主張全數拆除。必須兼顧「產業留駐與公共設施改善」之潛在效益，以及「道德風險」、「農地破碎化持續」、「開發負擔能力不足導致推動受阻」等現實困境。

解題技巧

1. 破除題意陷阱：題目問「都市計畫手段」，許多考生容易誤答為《工廠管理輔導法》的補辦登記程序。必須聚焦於「空間手段」，例如：劃定特定專用區、個案變更、新訂或擴大都市計畫、整體開發（區段徵收、市地重劃）及捐贈公設／繳納回饋金。
2. 論述層次對比：在回答「可能的結果」時，採取「效益（預期目標）」對比「困境與副作用（衝擊與道德風險）」的架構，能讓閱卷委員一眼看見考生的邏輯批判力與公行專業素養。

【答案】

一、農地上存在大量違規工廠之成因分析

我國農地違章工廠之氾濫，為過去數十年經濟發展策略、土地使用管制疏漏與農村結構轉變相互交織之歷史共業，其主要成因剖析如下：

1. 經濟與產業結構面：合法工業用地供需失衡與微型產業群聚

• 用地成本差距懸殊：合法工業區土地取得成本高昂、開發期程冗長，且常有炒作囤積現象；相較之下，農地取得或租賃成本僅為工業地之幾分之一，且地價稅及水電成本低廉，形成強烈經濟誘因。
• 衛星工廠供應鏈網絡：台灣中小企業多屬全球代工體系之衛星工廠，重視製程上下游緊鄰之彈性與外部規模經濟（群聚效應），拆遷至偏遠或高成本之正規工業區將喪失國際競爭力。

核心觀念

本題為都市及區域政策與土地使用開發的跨領域經典考題，核心在於檢討台灣長期依賴「區段徵收」作為新訂或擴大都市計畫主要開發手段之制度困境，並扣合《國土計畫法》體系下的空間治理變革。

1. 法令依據（以命題當年民國 107 年法規為準）：

• 《土地徵收條例》第 3 條之 1：徵收土地應具備公益性及必要性，並落實評估六大要素（社會、經濟、文化及生態、永續發展、財政負擔、拆遷安置）。
• 《土地徵收條例》第 4 條：新訂、擴大都市計畫或非都市土地開發應辦理區段徵收之法定要件。
• 《國土計畫法》（民國 104 年公布，107 年 4 月公告實施《全國國土計畫》）：確立由「開發引導計畫」轉向「計畫引導發展」之成長管理架構。
• 司法院釋字第 732 號解釋：宣告過度徵收相鄰土地違憲，要求徵收手段必須符合憲法比例原則與最小侵害原則。
• （法令提醒：以民國 107 年法規為準；現行《國土計畫法》之各縣市國土功能分區圖公告期程後續雖經立法院修法展延，但國土空間治理原則與成長管理核心內涵未變。）

2. 學理核心：

• 成長管理（Growth Management）：總量管制、發展順序、城鄉成長邊界。
• 自償性開發機制之侷限：以地作價、財務槓桿與市場吸納量（Absorption Capacity）脫節之財務風險。
• 人權與居住正義：兩公約（ICESCR）「適足居住權」與禁止強迫迫遷之正當法律程序。

解題方法

本題為典型的「實務困境診斷＋上位政策工具回應」雙核心申論題，答題結構採「四維度風險剖析」對應「五大國土空間因應策略」：

1. 第一子題（風險分析）：避免流於單一社會抗爭面向，應從地方政府治理的實務角度，系統化拆解為​「財務運作」、「法制程序」、「社會治理」、「空間市場」​四大層次。
2. 第二子題（國土空間規劃因應）：必須以民國 107 年公布之《全國國土計畫》為指導核心，具體提出國土計畫層級的政策工具（如城鄉發展總量管制、成長邊界界定、優先活化既有建地、分期分區開發管制、強化公益性實質審查），避免僅提出抽象的行政建議。

選項分析

本題為申論題，非選擇題。作答配分與審題爭點著重於：

1. 第一子題若僅論述「地主抗爭」，分數通常僅達基本分；必須點出「自償率落空所引發的地方財政崩潰」與「人口高齡少子化下的無效土地供給」。
2. 第二子題若未引用《國土計畫法》體系與精神，僅在都市計畫法或土地法架構下打轉，將失去政策科目的核心鑑別度。

解題技巧

1. 破題切入點：點出區段徵收過去被地方政府視為「無償取得公共設施用地」且「兼顧土地增值與自償」的萬靈丹，但隨著憲法財產權意識抬頭、少子高齡化及房市景氣波動，此模式已轉化為地方政府的高風險負擔。
2. 答題架構對稱性：第一段列出的風險，在第二段的國土規劃對策中必須有明確對應（例如：財務供需風險 $\rightarrow$ 總量管制與分期開發；違憲訴訟風險 $\rightarrow$ 強化公益性/必要性評估與民眾參與）。
3. 專業術語運用：行文中精確置入「適足居住權」、「比例原則」、「自償率」、「配餘地標售」、「成長邊界」、「容納量分析」等專業名詞，強化專業度。

【答案】

壹、前言

依《土地徵收條例》第 4 條規定，新訂或擴大都市計畫多採區段徵收方式辦理開發。過去地方政府多將區段徵收視為「無償取得公共設施用地」並藉由標售抵費地（配餘地）挹注財政之主要手段。惟近年隨憲法財產權保障意識深化、少子高齡化趨勢顯著，此一開發導向模式已衍生諸多風險。民國 107 年《全國國土計畫》正式公告實施，確立「計畫引導發展」原則，未來空間規劃體系勢必須正視並納管區段徵收引發之系統性風險。