111 高普考高考三級 都市計畫技術 都市及區域政策 考古題詳解

核心觀念

本題以命題當年（民國 111 年）法規與都市計畫政策為準。本題核心在於探討都市計畫公共設施保留地（簡稱公保地）長期未取得之財產權保障爭議，以及解套政策落實時所遭遇之「執行落差」（Implementation Deficit）。

1. 法規與憲法意旨：

• 《都市計畫法》第 48 條（公保地徵收或取得方式）、第 50 條及第 50 條之 1（取得期限與免稅補償規定）。
• 司法院釋字第 406 號解釋（公保地長期未取得侵害人民財產權）、第 732 號解釋（土地徵收之合憲性審查與必要性原則）。
• 內政部民國 102 年 11 月 29 日「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」及行政院核定之「都市計畫公共設施保留地檢討變更專案通盤檢討計畫」。
• （法規補充說明：後續內政部雖陸續針對跨區市地重劃、容積移轉代金制度滾動檢討修正，但都市計畫附帶條件整體開發之核心法理與執行原則維持不變，解題仍以民國 111 年命題時點之政策脈絡為準。）

2. 制度定義：

• 附帶條件整體開發：都市計畫變更時，考量公共設施負擔公平性與地利共享原則，規定變更案須於一定期限內，由地主以「市地重劃」或「區段徵收」等整體開發方式完成公共設施無償取得並回饋土地後，變更計畫始生效或准予核發建照。
• 二次套牢困境：因地主整合困難、財務不具可行性或行政量能受限，導致附帶條件無法成就，原公保地仍無法有效開發利用，形成變更後卻動彈不得的制度僵局。

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解題方法

本題為典型之「政策成因與策略研擬」申論題型，切入點採用政策執行理論與土地使用／地政制度整合觀點：

1. 成因分析架構：從「產權與意願整合（交易成本）」、「財務自償性與市場機制」、「空間現況與拆遷阻力」、「計畫機制與法規僵化」、「行政量能與跨部門協調」等維度系統化切入，揭示為何立意良善的整體開發方案無法落地。
2. 可行解決方案架構：針對上述成因，提出「空間單元彈性調整」、「多元替代解套工具（跨區重劃／容積移轉／都市更新）」、「退場機制法制化」、「財務誘因與負擔合理化」及「行政一條龍整合機制」等具體可行措施。

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選項分析

本題為高普考申論題型，無選擇題選項，故無選項分析。完整申論論述請見【答案】。

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解題技巧

1. 破除單一徵收思維：切勿僅回答「政府財政不足無法徵收」，本題題幹明確鎖定「已專案通檢變更，但因附帶條件無法整體開發」之延宕原因，必須聚焦於「市地重劃或整體開發執行卡關」的結構性因素。
2. 地政與都計雙軌結合：高分關鍵在於將都市計畫規劃手段（分期分區、變更退場、調派容積）與地政實務手段（抵費地負擔比率、跨區重劃、自辦與公辦機制）融會貫通。
3. 分點標題明確：申論作答務必架構分明，以二至四級標題條列，並結合專有名詞（如自償率、負擔比例、權利變換、退場機制）增加說服力。

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【答案】

一、尚未依附帶條件整體開發地區之存在原因分析

內政部自民國 102 年推動公共設施保留地專案通盤檢討，多數案件依「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」，以「附帶條件辦理市地重劃或整體開發」方式辦理變更。然而部分地區歷經多年仍無法完成整體開發，其核心成因如下：

1. 產權複雜度高與地主意願整合不易（交易成本過高） 公保地多屬歷史悠久之計畫留設，長年未徵收導致土地歷經數代繼承，共有人數眾多、產權細碎、部分所有權人行方不明或未辦繼承登記。在自辦市地重劃或公辦意願調查過程中，無法達到法定人數與面積之同意門檻；且地主對於無償提供公共設施負擔比率（通常介於 40% 至 50%）認知落差甚大，利益協調困難。

核心觀念

本題評量考生對於《國土計畫法》架構下鄉村地區整體規劃（Rural Spatial Planning）之法制工具應用，以及面對原住民族地區之特殊性時，如何兼顧「原住民族土地主體性」與「空間治理實務」的政策研擬能力。

• 法源依據（以命題當年民國 111 年法規為準）：

1. 《國土計畫法》第 6 條（國土規劃基本原則：尊重原住民族傳統文化、保障原住民族生活與土地利用）、第 15 條（直轄市、縣（市）國土計畫之擬訂得研擬鄉村地區整體規劃）、第 23 條（國土功能分區土地使用管制規則授權）。
2. 《原住民族基本法》第 20 條（保障原住民族土地與自然資源權利）、第 21 條（原住民族諮商同意權）。
3. 內政部營建署《鄉村地區整體規劃作業手冊》（作為直轄市、縣市指認鄉村地區空間構想、公共設施配置及發展構想之指引）。 （法規演進提醒：內政部營建署已於民國 112 年改制為「內政部國土管理署」；直轄市、縣（市）國土功能分區圖之法定公告期程立法院後續亦有修正討論，答題仍應以命題架構與核心制度原理為準。）

• 核心概念：
• 制度衝突與共業：區域計畫法時代「現況編定」忽視原住民族傳統耕作與聚落型態，造成大量「合法使用、非法身分」之歷史共業。
• 由下而上（Bottom-up）協同規劃：突破過去由上而下技術官僚模式，導入部落會議與參與式民主。
• 三生一體與韌性部落：原鄉之生活、生產、生態緊密鏈結，且多位於地質敏感與環境脆弱區，空間規劃必須強化氣候韌性與文化地景保存。

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解題方法

本題為標準的「政策現況剖析＋改善策略研擬」雙核心申論題。解題應採**「對稱呼應架構」**，將原住民族地區的困境依面向系統化分類，再針對各項困境在《國土計畫法》與鄉村地區整體規劃的框架下提出相應對策：

1. 困境剖析：從「土地制度與法規管制」、「空間環境與基礎設施」、「產業經濟與人口結構」、「治理機制與文化主體性」四個層次切入，精準切中原鄉特有痛點。
2. 改善之道：將對策對接《國土計畫法》工具箱（國土功能分區分類、使用管制規則彈性化、鄉村地區整體規劃指認之公共設施計畫、原民會與營建署跨部會整合平台），提出具可行性之制度化與空間化解方。

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選項分析

本題為申論題，非選擇題，無選項分析。答題重點在於審題配比：

• 「困境分析」約占 40% 篇幅，著重在問題診斷的深度與法制歷史成因。
• 「改善之道」約占 60% 篇幅，著重在國土空間規劃工具的創新與實踐步驟。

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解題技巧

1. 避免「漢人平原鄉村」視角：原鄉與一般農村不同，不可僅套用農舍放寬、農業設施等傳統解法；必須強調《原住民族基本法》的保障、部落聚落核心、傳統領域、祭儀文化空間及原住民保留地之特殊產權限制。
2. 善用國土計畫專有名詞：將抽象理念化為法定語言，例如「農業發展地區第四類（農四）」、「國土保育地區」、「彈性使用管制規則」、「部落核定聚落」、「微型公共設施盤整」。
3. 首尾呼應與上位政策連結：論述應點出由「非都市土地分區管制」轉軌至「國土計畫空間引導」之歷史契機，展現都市與區域政策的巨觀視野。

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【答案】

一、前言

原住民族地區長期受限於非都市土地「現況編定」之剛性管制，造成傳統生活文化與現代空間法規脫節。隨著《國土計畫法》推動，直轄市、縣（市）政府得透過「鄉村地區整體規劃」作為縫合部落生活紋理、健全公共基盤及保障原住民族土地權益之法定工具，此為落實國土正義與部落實質發展之重要轉機。

二、我國原住民族地區目前面臨之困境

1. 土地法制僵化與歷史違規共業

• 現況編定之侷限：民國 60 至 70 年代實施非都市土地使用編定時，多以地形圖現況認定，忽視原住民族傳統輪耕、家屋散居與共同生

核心觀念

本題旨在測驗考生在台灣面臨「少子化、高齡化及總人口負成長」之人口轉型衝擊下，能否跳脫過往都市計畫「擴張導向（Growth Machine）」之盲目增長思維，回歸實質規劃技術與制度規範，重塑都市計畫定期通盤檢討機制。

相關法源、定義與核心理論如下（以命題當年民國 111 年法規為準）：

1. 法規依據：

• 《都市計畫法》第 26 條（定期通盤檢討之法定程序與週期）。
• 《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》第 5 條（通盤檢討前應辦理之基本調查項目，包含人口規模、年齡結構、產業、土地使用、公共設施等）及第 6 條至第 16 條（都市發展現況與公共設施檢討標準）。
• 內政部「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」（公共設施保留地解編與資源重配置）。

2. 核心觀念與理論：

• 計畫人口（Planned Population）：都市實質空間規劃（公共設施用地劃設面積、住宅區供需容受力、道路系統斷面與自來水、污水等維生管線容量）之最關鍵設計基準。
• 世代存活推計模式（Cohort-Component Method）：相較於機械式等差、等比或趨勢外推法，該模式依年齡別、性別之存活率、生育率與遷移率分別推計，方能準確捕捉高齡化與少子化之人口動態結構： $P_{t+n} = P_t + (B - D) + (I - O)$ 其中 $B$ 為出生數、$D$ 為死亡數、$I$ 為移入數、$O$ 為移出數。
• 智慧緊縮（Smart Shrinkage）與緊密城市（Compact City）：面對萎縮都市（Shrinking Cities），計畫策略應由「空間擴張」轉向「重整生活圈、服務設施集中化、大眾運輸導向發展（TOD）與閒置公共設施轉型／去活化」。

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解題方法

本題題幹包含兩大核心子題，解題切入點應分為兩階段邏輯推進：

1. 第一階段：基本調查與分析推計（規劃前端之實證基礎） 依據《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》第 5 條架構，針對「人口變遷」、「空間使用」及「設施服務」三大維度展開調查，並說明推計模式如何由單純的總量外推轉向多情境結構推計。
2. 第二階段：解決方案與落實因應（規劃後端之空間與政策落實） 從「計畫目標年與人口核實下修」、「土地使用分區檢討與引導緊密發展」、「公共設施保留地解編與餘裕空間轉型」及「高齡友善無障礙環境落實」四大面向，具體提出落實機制。

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解題技巧與常見陷阱

1. 切忌泛泛而談：不可僅寫「進行人口調查、少子化要建托兒所、高齡化要建安養中心」。必須扣合都市計畫法規專有名詞（如：《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》第 5 條、公共設施保留地專案通盤檢討、容受力分析、多目標使用辦法）。
2. 避免單一推計盲點：以往考生習慣寫趨勢法、迴歸分析；在人口萎縮時代，必須特別強調「世代存活法」、「戶量規模萎縮分析（單身與高齡獨居戶增加）」及「活動人口（日間活動人口 vs. 夜間常住人口）分析」。
3. 因應方案須具實質空間對策：計畫人口調降後，必然伴隨住宅區過剩與學校用地等公設餘裕問題，作答必須涵蓋「土地使用分區降度或轉型」與「公共設施減量、解編或複合化利用」。

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【答案】

壹、通盤檢討前應辦理之基本調查與分析推計

依《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》第 5 條規定，辦理都市計畫通盤檢討前應進行系統性之基本調查與分析推計，針對人口萎縮與高齡化趨勢，應具體辦理下列事項：

一、 人口結構與變遷動態調查

1. 人口動態成分調查：蒐集計畫區歷年戶籍人口之自然增減（出生率、死亡率）與社會增減（遷入、遷出），釐清人口衰退主要係受少子化自然減少所致，或受產業外移導致之人口淨流出。
2. 年齡結構與家戶型態變遷調查：調查幼年人口（0–14 歲）、青壯年人口（15–64 歲）及高齡人口（65 歲以上）比例，計算老化指數、扶養比及扶老比；調查平均每戶人口數（戶量）與獨居高齡戶比例，掌握「家戶數成長但總人口減少、家戶規模微型化」之趨勢。

核心觀念

本題評量考生對「台灣產業用地政策演變」、「都市計畫土地使用管制盲點」以及「全球供應鏈重組下空間規劃因應策略」的整合論述能力。核心概念與法規依據如下（以命題當年民國 111 年法規及政策架構為準）：

1. 都市地租競租理論（Bid-Rent Theory）與空間外部性： 依杜能（von Thünen）與阿隆索（Alonso）之競租模型，土地地租 $R$ 受使用者支付意願與區位特性決定： $R = Y(P - C) - Y \cdot t \cdot d$ 當都市空間向外擴張，原本位於邊緣之工業區被住宅與商業區包圍，商業與住宅之競租能力遠高於製造業，引發土地投機、轉作不合宜使用（如商業化、住宅化）或地主惜售閒置以待都更／變更地目。
2. 都市計畫土地使用分區管制（Zoning）之彈性與扭曲： 《都市計畫法》及其施行細則（如《都市計畫法施行細則》第18條乙種工業區容許使用項目）過去逐步放寬公務、商業事務所及公共服務設施進駐，造成「合法申請、違規使用」（例如：工業住宅、商場進駐）等現象。
3. 產業供給與閒置管理機制： 《產業創新條例》第 46 條之 1（閒置土地公告、限期改善與強制拍賣機制）、《都市型工業區更新立體化發展方案》、《都市更新條例》（工業區都更獎勵機制）。

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解題方法

本題為典型的「政策成因診斷（Diagnosis）＋因應策略研擬（Prescription）」兩段式申論架構：

1. 子題一（成因剖析）： 從「經濟地價驅動」、「都市管制漏洞」、「產權與基盤設施」、「產業結構轉型」四個維度，深入剖析都市計畫工業區「使用率偏低（閒置）」與「不合宜使用（工業住宅、商業化）」的結構性根源。
2. 子題二（對策研擬）： 對應台商回流引發的高科技、高階製造業強烈需求，從「存量空間活化（立體化、防囤地）」、「增量策略供給（公有地儲備、園區化開發）」及「配套制度創新（分區彈性、智慧綠色轉型）」三大面向提出具體可行之空間治理策略。

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選項分析

本題為高等考試三級之「申論題」，非選擇題型，無選項可供比對分析。審題評分標準與配分權重解析如下：

• 第一子題：長期以來都市計畫工業區低度使用與不合宜使用之成因（建議配分 40~50%）
• 評分重點：能否跳脫單純的「地主炒地皮」表面說法，從都市空間演變歷程、法律管制規範漏洞、基礎公設供需錯置、產業轉型技術門檻等層面進行學理化剖析。
• 第二子題：面對高度產業用地需求之可行策略（建議配分 50~60%）
• 評分重點：策略是否具備政策具體性（如是否提及立體化政策、產創強制拍賣、台糖土地合作、特定工廠整編等現行工具），切忌僅寫「政府應多規劃工業區」等空洞宣示。

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解題技巧

1. 破題對比法：開門見山點出「既有都市計畫工業區面臨『結構性錯置』（質與量皆不合時宜），而回流產業需求兼具『大規模、高規格、即時進駐』特性」之核心矛盾。
2. 熟記政策專有名詞：精確引用「都市型工業區更新立體化發展方案」、「產業創新條例強制拍賣條款」、「特定工廠登記輔導轉型」、「科學園區與科技產業園區增設擴建」等官方政策定名，展現專業度。
3. 避免單一手段陷阱：回答對策時，必須同時包含「存量管理（既有土地提升容積與排除閒置）」與「增量開發（新闢園區）」，若只寫徵收或擴大都市計畫，容易被閱卷委員扣分（忽略都市蔓延與生態衝擊）。

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【答案】

一、長期以來都市計畫工業區使用率偏低及不合宜使用之生成原因

都市計畫工業區長期呈現「低度使用（閒置、做低效倉儲停車）」與「不合宜使用（違規作住宅、商業零售）」等現象，其結構性成因可歸納為以下四點：