108 高普考高考三級 地政 土地政策 考古題詳解

核心觀念

本題考人口總量與人口結構變化如何影響住宅市場，須同時看住宅需求的「規模」與「組成」。人口總數影響潛在居住人口；年齡結構則影響家庭型態、住宅面積、住宅設備及居住區位需求。

扶養比的計算方式為：

扶養比愈高，表示每名青壯年平均負擔的幼年及老年人口愈多。住宅需求仍須搭配戶量、家庭形成、所得與住宅存量觀察，不能只由人口總數直接推論房價或住宅需求量。

解題方法

以 2015 年為比較基準，分別整理人口總量走勢及三個年齡層占比，再將人口變化連結至家庭戶數、購屋能力、住宅類型與住宅區位。

依圖示，臺灣人口約於 2020 至 2027 年達 2,360 萬至 2,370 萬人的高峰，2025 年仍位於高峰期附近。人口結構則持續高齡化：老年人口占比增加，幼年與青壯年人口占比下降，扶養負擔加重。長期而言，圖中 2065 年人口推估為高推估 1,880 萬、中推估 1,740 萬、低推估 1,600 萬人，顯示人口總量有下降趨勢。

對住宅市場的影響

2020 年：總量仍處高峰附近，需求結構開始轉變

2020 年人口總數仍接近高峰，整體居住人口尚有支撐，住宅需求規模不會因人口總數立刻大幅縮減。但人口中位數由 2015 年的 39.9 歲升至 42.6 歲，65 歲以上人口占比由 12.5% 升至 16.0%，15 至 64 歲人口占比則由 73.9% 降至 71.3%。

這些變化會帶來下列影響：

1. 高齡友善住宅需求增加：住宅市場對電梯、無障礙動線、防滑設施、緊急通報設備，以及鄰近醫療與日常服務的住宅需求上升。
2. 小型住宅及便利生活圈需求增加：高齡單身戶、老年夫妻戶增加，交通便利、管理維護負擔較低的住宅較受青睞。
3. 扶養負擔增加：圖示顯示每 4.4 名青壯年負擔 1 名老人，家庭可支配所得與購屋儲蓄能力可能受到壓力，對住宅負擔能力形成影響。

2025 年：人口接近高峰，高齡化與扶養壓力更明顯

2025 年仍處人口總數高峰期附近，但人口年齡結構變化更顯著。年齡中位數升至 45.4 歲，65 歲以上人口占比增至 19.9%，15 至 64 歲人口占比降至 67.8%，0 至 14 歲人口占比為 12.3%。老年人口占比已接近超高齡社會的 20% 門檻。

核心觀念

本題以命題當年（民國 108 年）法規與土地政策學理為準。本題核心在於考查公職考生對於「政策學理位階（Policy vs. Strategy）」的辨析能力，以及將抽象公共政策概念涵攝至我國根本大法——《中華民國憲法》中「平均地權」制度的論述能力。

1. 土地政策（Land Policy）之定義： 國家或政府為解決特定時空環境下的土地問題（如投機壟斷、分配不均、利用低效、環境衝突），本於特定政治哲學與公共利益價值，所確立之長遠、根本性、指導性的基本方針、準則與總體目標（Ends）。
2. 土地策略（Land Strategy）之定義： 為落實土地政策之整體目標，在既定之內外部環境、法律體系、行政資源與市場動態限制下，所規劃之一整套具前瞻性、行動性、階段性之行動路徑、手段配置與資源整合方案（Means）。
3. 憲法法源依據：

• 《中華民國憲法》第 142 條：「國民經濟應以民生主義為基本原則，均平財富，兼顧民生。」
• 《中華民國憲法》第 143 條：確立土地所有權屬於國民全體、私有土地所有權社會化（受法律保障與限制）、照價納稅、照價收買、漲價歸公，以及扶植自耕農與自行使用土地人之憲政指導原則。

4. 現行法補充提醒： 《平均地權條例》後續於民國 112 年歷經重要修正，增訂私法人買受住宅許可制、限制預售屋換約轉售及檢舉獎金制度等抑制投機策略，現行法已修正，但本題法理核心與憲法規範架構仍以命題當年憲政法理為準。

解題方法

本題為典型的「學理名詞對比」結合「憲法條文實質涵攝」之綜合申論題。解題架構採「演繹法」與「二分對照法」：

1. 第一層次：學理概念界定與位階區隔 先精確界定 Policy（政策目標、終極價值、做什麼 What）與 Strategy（實踐路徑、工具配置、如何做 How），並以兩者之交互關係作為論述基石。
2. 第二層次：帶入憲法法源結構 引用《憲法》第 142 條及第 143 條，指出「平均地權」在憲政位階上的根本地位，確立民生主義之經濟與土地分配哲學。
3. 第三層次：剖析平均地權在「土地政策」之意義 從「價值導向」切入，論述其定調我國土地所有權制度為「所有權社會化」，確立「地盡其利」與「地利共享」兩大終極國策目標，平衡資本效率與社會分配正義。
4. 第四層次：剖析平均地權在「土地策略」之意義 從「執行工具」切入，論述憲法第 143 條如何將平均地權轉化為具體的制度性工具配置，包括「規定地價、照價徵稅、照價收買、漲價歸公」四大法制策略，以及「扶植自行使用人、土地整理」等空間結構調控策略。

選項分析

本題為申論題，非選擇題，故無個別選項。

答題得分關鍵在於評閱委員重點檢驗考生是否出現下列答題盲點：

• 混淆政策與策略之位階：若僅將平均地權四大綱領（規定地價、照價徵稅、照價收買、漲價歸公）全數塞入「政策」，未將其提煉為「落實政策目標之策略工具」，將導致體系紊亂，失分嚴重。
• 遺漏憲法條文依據：未能點出《憲法》第 142 條民生主義原則與第 143 條各項規定，僅泛泛而談平均地權者，無法取得高分。

解題技巧

1. 關鍵心法（Why / What vs. How）：

• 政策（Policy）＝ Why & What（追求之價值、終極目標、行動方針）。
• 策略（Strategy）＝ How & Tools（達標之方法、路徑選擇、手段組合）。

2. 答題版面佈局： 採「三段式標題法」，第一大段比較政策與策略，第二大段論述憲法平均地權之政策意義，第三大段論述其策略意義。段落層次分明，善用小標題帶出專業關鍵字（如：所有權社會化、地盡其利、地利共享、四大綱領）。
3. 常見陷阱防範： 切忌只寫口號（如「國父孫中山先生創立平均地權」），必須轉化為現代公共政策與地政法學語言（如「租稅調控策略」、「產權界定」、「外部性內部化」）。

【答案】

一、土地政策（Policy）與策略（Strategy）之意義與區辨

(一) 土地政策（Land Policy）之意義 土地政策指國家或政府在特定時空環境與發展階段下，為解決土地問題、促進土地資源永續利用並實現社會正義，所確立之指導原則、根本方針與終極價值目標（Ends）。

核心觀念

本題的核心在於「土地經濟學之土地價值本質」與「土地利用規劃管制（都市計畫與非都市土地使用管制）」之交互作用，涉及以下概念與學理：

1. 土地價值之本質與學理定義：

• 收益價值（Income Capitalization Value）：源於古典經濟學地租理論（David Ricardo 之差額地租說、Von Thünen 農業圈圈層理論）。土地價值為其未來各期淨收益折現或地租之資本化，基本公式為： $V = \frac{R}{r}$ （其中 $V$ 為土地價格，$R$ 為土地淨收益或地租，$r$ 為收益資本化率）。
• 區位地價（Location Value）：源於 Alonso 之競租理論（Bid-Rent Theory）。土地因不可移動性與空間可及性（Accessibility），其交通便捷度、聚集經濟及環境外部性差異，使不同區位產生空間差額地租，進而轉化為區位地價。
• 成本價值（Cost Value）：源於勞動價值論或生產費用說。指重新取得或開發整理該土地所耗費之原始成本、整地費與利息等累計總和。

2. 土地規劃管制之內涵：

• 包含都市計畫之土地使用分區管制（Zoning）、容積率與建蔽率管制、公共設施用地保留，以及非都市土地之使用分區與編定管制。
• 土地管制本質上為「外部性內部化」與「土地產權權能之重組」，具有賦予或限制土地收益（管制創價或貶價）之效果。

3. 法規基準說明：

• 本題涉及之法規以命題當年（民國 108 年）為準，包含《都市計畫法》、《區域計畫法》、《土地法》及《土地徵收條例》（當時第 30 條已全面施行以市價補償）。現行《國土計畫法》預計後續全面轉軌取代《區域計畫法》，但命題當時仍以區域計畫與都市計畫雙軌管制體系為主。

解題方法

本題採取「先學理定性、次分類剖析、再探討管制互動影響」的三段論證法：

1. 第一層（土地價值本質之整體定性）：

• 土地非人工製造之財貨，其原始自然供給無彈性，本質上並無生產成本可言。因此，除「人為加工之改良土地」（如市地重劃、區段徵收後之抵費地／抵價地）具有實質開發成本外，土地價格的核心本質為**「收益價值」，並由「區位價值」**決定其高低；絕非成本價值。

2. 第二層（各類土地使用價格之逐一析論）：

• 商業使用：高度體現區位地價與收益價值。商業講求人潮聚集與高可及性，土地價格完全反映地商對該空間所創造超額營業利潤的支付意願（競租能力）。成本價值無法解釋商業精華區之天價。
• 住宅使用：以區位地價為基底，體現效用資本化之收益價值。住宅地價取決於通勤時間、學區、景觀與生活機能等區位條件；雖新成屋建商推案時常以「土地取得成本＋營建成本＋利潤」之加成定價，但此僅為供給端開價，最終成交地價仍由買方對該區位居住效益之折現（收益價值）決定。
• 工業使用：兼具區位地價與收益價值，但在公辦園區具部分成本價值色彩。工業講求原物料與物流運輸之區位效益；民間自由市場工業地屬於收益價值與區位地價；惟政府早期依《產業創新條例》或《促進產業升級條例》編定開發之工業區，其首期配售價格常依「取得與整地開發成本加計利息」訂定，具成本價值外觀，但進入次級市場交易後，旋即回歸區位與收益地價。
• 農業使用：理論上為純粹生產力之收益價值，但臺灣現行農地價格本質為**「附帶轉用期待之投機性收益價值與外溢區位地價」**。純農業收益微薄，現行高昂農地價格並非反映農作生產收益，而是反映未來變更為非農業使用（如建地、違章工廠、豪華農舍）之「期待地租資本化」，已嚴重脫離農業成本與正當農業收益本質。

3. 第三層（對土地規劃管制之影響機制）：

• 價值與管制的雙向拉扯：規劃管制本應引導地價，但在高額區位與預期收益地價推動下，市場力量反向衝擊並破壞規劃管制目標。

各類土地使用價格本質分析

核心觀念

本題考查以「容積移轉」取得公共設施保留地的制度原理，以及它對政府財政、土地所有權人、接受基地周邊居民與都市發展的影響。

以命題當年（民國 108 年）法規為準，《都市計畫法》第 83 條之 1 規定，公共設施保留地得以容積移轉方式取得；《都市計畫容積移轉實施辦法》則規範送出基地、接受基地、移轉換算及容積上限。當時私有公共設施保留地可作為送出基地，土地移轉登記為公有後，所對應的容積可移至其他可建築土地使用。

「容積」是土地可建築的總樓地板面積，不是土地面積。依命題當年的一般換算公式：

因此，容積移轉不是送出一公頃土地，就在接受基地增加同樣面積的土地，而是按土地價值與接受基地容積率換算可增加的樓地板面積。當時接受基地可移入容積原則上不超過基準容積的百分之三十；符合辦法所列條件者，得酌予增加，但不超過基準容積的百分之四十。

解題方法

作答可依「制度如何取得土地 → 為何有政策效益 → 成本與風險由誰承擔 → 表中數據顯示的限制」分析。應同時說明土地取得與開發量增加兩面，避免只列優點或只批評容積增加。

依題表統計至 2016 年，全臺未取得公共設施保留地為 25,762 公頃，所需經費約 7 兆 1,706 億元；透過容積移轉取得土地 401 公頃。以表列數字比較，取得面積約占未取得面積的 $401 \div 25,762 \approx 1.56\%$。這表示容積移轉能協助取得土地，但就當時累積未取得量而言，處理規模仍有限。

另表列移出容積總量為 807 公頃，與取得公保地總面積 401 公頃是不同概念，不可直接視為一比一的土地交換，也不宜只用兩者相除判定制度效率。

利弊得失

優點

1. 減輕政府即時財政負擔 傳統徵收須編列土地補償費，地方政府財源不足時，容易使公保地長期未取得。容積移轉以可移轉的開發權作為補償，取得土地時不必全額支付現金，有助於降低政府當期支出。

2. 提供土地所有權人補償管道 公保地受都市計畫使用限制，所有權人可透過移轉容積取得一定經濟利益，政府取得土地也有助於改善土地長期受限、未能完成公共設施取得的問題。

3. 讓公共設施土地較早納入公有管理 送出基地移轉為公有後，政府取得土地所有權，較能進行後續規劃與管理。若配合設施需求及取得優先次序，也可作為徵收、區段徵收或市地重劃以外的補充工具。

4. 可藉審查引導都市發展 主管機關得依都市發展密度、公共設施水準及發展優先次序管理容積移轉。若接受基地選址與容積總量管制得宜，容積移轉可和都市計畫發展方向相配合。

缺點與風險

1. 把部分取得成本轉化為開發量與公共環境成本 容積移轉減少政府現金支出，但接受基地增加樓地板面積，可能帶來人口與活動量上升，增加交通、停車、公共設施及環境負荷。這些成本不一定由開發者或受益者完全負擔。